Чтобы не мучиться

19 марта состоялась конференция "Подведение итогов реализации мероприятий административной реформы в 2008 году. Основные направления работы в 2009 году".

Собравшиеся в Центре международной торговли руководящие работники ряда федеральных министерств и ведомств, депутаты Госдумы РФ, органов региональной и местной исполнительной власти, представители бизнес-сообщества обсудили проблемы, возникающие при проведении в Российской Федерации административной реформы.

Деловой тон дискуссиям задала статс-секретарь — заместитель министра экономического развития РФ Анна Попова. Концепция административной реформы, напомнила она, была принята в 2005 году. Тогда были сформулированы и цели реформы государственного управления, задачи повышения качества и доступности предоставляемых гражданам государственных услуг и понижения административных барьеров, противодействия коррупции и повышения эффективности действий органов власти.

В условиях глобального финансового кризиса достижение этих целей приобретает особое значение, ибо снижение административной нагрузки на бизнес "становится критичным для преодоления возникших трудностей и развития страны в новых сложных экономических условиях". В период кризиса и роста безработицы, подчеркнула А. Попова, особое значение приобретает качество государственных и муниципальных услуг в сфере занятости, социальной защиты населения, а также снижение административной нагрузки на малое предпринимательство. В настоящий же момент развитию малого бизнеса и самозанятости населения по-прежнему серьезно препятствуют разного рода административные препоны. Согласно опросу, проведенному организацией малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России", около 90 процентов предпринимателей считают, что административное давление на бизнес не снижается, а 15 процентов опрошенных даже отметили усиление административной "нагрузки". Таким образом, сегодня, как никогда ранее, на первый план выдвигается задача кардинального снижения для граждан и бизнеса издержек, связанных с государственным регулированием, и с другой стороны — повышения эффективности органов власти при сокращении расходов на государственное управление.

Остановившись на ключевых результатах административной реформы в 2008 году, А. Попова подчеркнула, в частности, что важнейшим достижением в этой сфере является разработка и внедрение административных регламентов, в которых детально определены нормы регулирования действий чиновников при их взаимодействии с гражданами и предпринимателями. Столь скрупулезное описание административных процедур является "необходимой основой для решения любых последующих задач, связанных с совершенствованием государственного управления в Российской Федерации".

В настоящее время на федеральном уровне этот этап в целом завершен, утверждено более 350 административных регламентов, и в ближайшем будущем будет утверждено еще 200 регламентов, находящихся "в хорошей степени проработки и согласования". Эти регламенты охватывают более двух третей наиболее массовых, общественно значимых государственных функций и услуг. Что касается субъектов Федерации, то, хотя на их уровне и принято около 3,5 тысяч административных регламентов, картина вырисовывается весьма неоднородная. Отдельные регионы традиционно выступают регионами-лидерами, там регламентирована основная часть полномочий и функций чиновников, в других, к сожалению, эта работа только-только начата.

Как бы то ни было в 2009 году, особо подчеркнула докладчица, регламентация наиболее значимых для граждан и бизнеса услуг должна быть завершена во всех регионах. Это главная задача года, которую региональная власть должна поставить перед собой и решить. При этом руководители регионов должны стимулировать и муниципальные образования на проведение регламентации их функций и полномочий.

Докладчица напомнила, что по инициативе Минэкономразвития в 2008 году для оценки результатов внедрения регламентов был проведен общероссийских мониторинг, который выявил, наряду с положительными эффектами и результатами, и ряд проблем. Главные из последних связаны с оказанием сложных межведомственных услуг — регламенты этих услуг "не всегда стыкуются, не всегда в них четко указывалось и координировалось межведомственное взаимодействие". В результате чего "услуга оказывалось разорванной на части. При этом каждая часть оптимизировалась отдельно, сама по себе, иногда в ущерб самому качеству предоставляемой услуги в целом". Мониторинг выявил и наличие значительных проблем в законодательстве, которые не позволяют должным образом оптимизировать и повысить качество предоставления услуг.

Говоря о перспективах этой сложной работы, А. Попова указала на необходимость принятия межведомственных и межуровневых, так называемых сквозных, более высоко уровня административных регламентов, описывающих услугу в целом, включая межведомственное взаимодействие. Именно такие регламенты позволят в полной мере обеспечить качество предоставления государственных услуг, в том числе, в электронном виде.

Как положительный момент докладчица выделила развитие системы многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ). Наиболее востребованные, массовые услуги имеют межведомственную, межуровневую природу. Так, чтобы, например, открыть собственное дело, начинающий предприниматель должен получить услуги, в которых участвует более 15 ведомств! И качественное предоставление подобных услуг можно обеспечить только на основе единого многофункционального центра обслуживания населения, где в режиме "одного окна" предоставляется большинство наиболее массовых услуг.

В настоящее время в России при поддержке федерального бюджета создано 37 МФЦ в 35 субъектах Федерации. Их основная идея — это реализация принципа "одного окна", когда гражданина освобождают от необходимости получать "бесчисленные справки и переносить несчетное количество бумаг из ведомства в ведомство, платить многочисленным посредникам, которые у нас процветают за счет такого рода операций. При реализации этого принципа от потребителя услуги требуется только подать заявку (при соответствующем наборе документов) на ее получение и через определенное время получить такую услугу". При этом все межведомственные взаимодействия осуществляются уже без участия "просителя".

Председательствовавший на конференции директор департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития РФ Андрей Шаров предоставил слово ректору Высшей школы экономики Ярославу Кузьминову, который выступил на форуме в качестве руководителя Рабочей группы по подготовке административных регламентов при Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Конференция, сказал, в частности, Я. Кузьминов, проходит в обстановке нарастания кризисных явлений в мировой экономике и экономике России. Для государственного управления это сопровождается вынужденным нарастанием чрезвычайных мер и разовых решений, часто принимаемых в обход сложившегося порядка. "В условиях необходимости быстрого реагирования на меняющуюся экономическую ситуацию, в центре и в регионах эти действия совершенно естественны и встречают одобрение со стороны населения". Но вот вопрос: а как соотносится этот этап с идеологией административной реформы? Отрицает ли он уже затраченные усилия, прилагавшиеся последние пять лет по реализации этой реформы в России, или же нейтрален, или сейчас налицо новая стадия развития реформы? "Конечно, нельзя сказать, что кризисный менеджмент сейчас встроен в административную реформу", — заметил ректор. Но кризисный менеджмент помогает решить, в конечном счете, проблемы эффективности государственного управления, в целом государства по отношению к обществу, экономике, к гражданам…

С 2004 года административная реформа стала заниматься оптимизацией рутинных, массовых процессов в государственном и муниципальном управлении, и в этом смысле административная реформа, по мнению ректора ГУ-ВШЭ, "нейтральна по отношению к кризисным действиям власти, которые рутины массовых операций госслужб не затрагивают, да и не должны их затрагивать. Рутинные алгоритмы не должны быть поколеблены никакими кризисами, потому что с распадом тех упорядоченных процессов, с которым ассоциируется государство у населения и у предпринимателей, будет подрываться и само государство и его функция регулирования и укрепления социального порядка".

На базе исследования процессов оптимизации рутинных государственных услуг, подчеркнул ректор, и был построен всероссийский мониторинг внедрения административных регламентов, проведенный во второй половине 2008 года экспертами ГУ-ВШЭ совместно с целым рядом научных институтов и социологических агентств по заказу Правительства РФ в лице Минэкономразвития России. Если взглянуть на концепцию реализации административной реформы, то очевидно, что регламенты являются "действительно базовым инструментом этой реформы и в процессе ее развития, постепенного отказа от многих ее элементов, не вполне себя оправдавших, они охватили значительную часть тех административных процессов, которые государство осуществляет от своего имени". На сегодняшний день регламентами охвачена примерно треть полномочий федеральных органов и от четверти до половины — в зависимости от регионов — функций региональных органов исполнительной власти. И это, по мнению ректора, весьма много. "Можно сказать, что экстенсивный этап регламентации в основном завершен", — заметил Я. Кузьминов. Уже утвержденные регламенты выполнили базовую задачу по описанию и определенному улучшению административных процедур, сформировали необходимые условия и основу для перехода к оптимизации межведомственного взаимодействия при предоставлении государственных услуг.

Имеется три уровня регламентов. Первый уровень — это фактически просто описание и систематизация тех административных процедур, которые уже сложились в ведомствах. "Даже сам факт их описания и издания приказа руководителя ведомства имеет очень большое значение, ибо вновь принятые на работу чиновники могут более эффективно встраиваться в существующую систему и их этап научения сокращается в три-четыре раза. А самое главное в том, что клиенты государства (предприниматели, граждане, обращающиеся в органы исполнительной власти региона или федеральные органы) действуют не вслепую, они уже знают, что должны сделать чиновники для решения их вопроса", — сказал ректор. При этом определены и четкие сроки этого решения, зафиксированы и сами процедуры и обязанности чиновников. Этот первый уровень регламентов весьма важен и необходим для продвижения вперед.

Сегодня речь идет уже о втором этапе, втором уровне оптимизированных регламентов, ориентированных на первичные стандарты и межведомственное взаимодействие. Речь, прежде всего, идет о том, чтобы создать межведомственные регламенты комплексного исполнения государственных услуг вместо узко ведомственных регламентов. Это касается, к примеру, и деятельности налоговой службы, и деятельности регистрирующих государственных органов.

"Сейчас Правительство РФ сделало важный организационный шаг, объединив три агентства, которые выполняли регистрационные, по сути, функции. И я надеюсь, что будет выработан единый и эффективный для клиентов регламент", — заметил Я. Кузьминов. А уже на основе регламентов второго уровня можно выделить массовые процессы и перейти к третьему этапу — электронным административным регламентам, которые ориентированы, в отличие от систем оптимизации бизнес-процессов, на многие задачи.

В бизнесе критерии эффективности деятельности весьма ограничены — прибыль, доход. А для определения эффективности деятельности государственного организма имеется столько критериев, сколько прописано функций. Такая многозадачность будет, к сожалению, препятствовать быстрому внедрению электронных административных регламентов. "Тем не менее, я надеюсь, что в ближайшие пять-семь лет мы сможет наиболее массовые процессы, осуществляемые государством — процессы деятельности таможенной службы, процессы, связанные с регистрацией, с налогообложением — оптимизировать в виде электронных регламентов", — сказал Я. Кузьминов.

Мониторинг административных регламентов, которым было охвачено более 60 субъектов России, показал, что они понятны и гражданам и служащим. Ведь 90 процентов опрошенных госслужащих положительно оценили практику разработки и внедрения административных регламентов. Это, по мнению участников опросов, ведет к упорядочению деятельности, укреплению дисциплины и межведомственного взаимодействия. Ведь, по убеждению Я. Кузьминова, "любой чиновник на стыке с партнером из другого ведомства точно также мучается и чувствует себя бесправным, как и обычный гражданин". И 92 процента граждан и представителей бизнеса, знакомых с регламентами, позитивно оценивают их значение для большей прозрачности бюрократических процедур, возможности контролировать и при необходимости обжаловать действия чиновников. "Это очень хороший результат, один из лучших результатов в оценке эффективности деятельности государства, который получен за долгие годы наблюдения за отношением населения к государственному организму России", — отметил ректор ГУ-ВШЭ.

У административных регламентов есть потенциал, и для его более полного раскрытия необходимо, по мнению Я. Кузьминова, в процессе их разработки и контроля за их исполнением установить диалог между представителями государства и гражданского общества, объединениями предпринимателей и гражданского общества. В таком случае регламенты станут реальным инструментом повышения качества госуслуг и противодействия коррупции. Необходимым элементом такого диалога являются два апробированных, начиная с 2008 года, инструмента.

Во-первых, это Объединенная рабочая группа, созданная Правительственной комиссией по проведению административной реформы, Общественной палатой РФ и Советом при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. На заседания этой группы приглашаются не только эксперты, привлекаемые ведомствами для разработки регламентов, но и оппоненты того или иного административного регламента. "Мы провели уже несколько заседаний рабочей группы и намерены продолжать эту деятельность не только на уровне федеральной власти, но и на уровне региональных органов власти без опасений услышать мнения оппонентов", — сказал докладчик, предложивший создать такого рода рабочие группы и в регионах.

Во-вторых, это и независимый мониторинг внедрения регламентов, впервые проведенный в 2008 году, который будет периодически осуществляться и впредь. В ходе мониторинга был, в частности, проведен социологический опрос среди 20 тысяч респондентов на всей территории России, и сейчас имеется "карта качества" государственных услуг почти по всем российским регионам РФ. Она в ближайшее время, равно как и другие результаты мониторинга, будет, сообщил Я. Кузьминов, обнародована на порталах Высшей школы экономики и Минэкономразвития России.

На заседании в Центре международной торговли также выступили директор — постоянный представитель Всемирного банка в России Клаус Роланд, руководитель Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии Сергей Васильев, представители ряда регионов страны.

Николай Вуколов, Новостная служба портала ГУ-ВШЭ
Фото автора

________________________________________________

Еще в СМИ на эту тему:

Услуги и господа // Российская газета № 4872, 20 марта 2009