«Умное регулирование» для России
 |
| Даниил Цыганков |
Государственное регулирование неизбежно связано с издержками для всех адресатов этих норм — как для самого государства, так и для тех, кого оно непосредственно затрагивает (предприниматели, граждане, учреждения бюджетного сектора, некоммерческие организации). Видимая зависимость издержек от жесткости мер государственного регулирования — основание большинства теорий дерегулирования, господствовавших в конце прошлого века. Однако после недавнего финансово-экономического кризиса отношение к государственному регулированию кардинально изменилось. Не отказ от регулирования в пользу рынка, а детальная оценка и рациональный выбор вариантов регулятивных мер становятся трендом современной регуляторики и его ядра — оценки регулирующего воздействия (ОРВ).
Концепция «умного регулирования», принятая в ЕС в 2010-м г., состоит из трех компонентов. Первый — комплексная система ОРВ на всех этапах государственно-управленческого цикла — от проектирования новых актов до ретроспективной очистки уже существующих. Второй — кооперация исполнительных, законодательных и контрольных органов стран-членов ЕС. Третий — участие групп интересов и граждан в процессе ОРВ.
«Умное регулирование» следует выводить за рамки департаментов министерств и передать полномочия по ОРВ на более высокий уровень, уверен Даниил Цыганков, в сотрудничестве с профессором Российской школы частного права Артемом Карапетовым разработавший концепцию Национального совета по совершенствованию правового регулирования предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Концепция предполагает, что Нацсовет, формирующийся в соответствии с лучшими международными практиками, будет подотчетен непосредственно Президенту России. Он создается в развитие существующих механизмов ОРВ и правового мониторинга в целях построения комплексной системы т.н. «умного регулирования». К предмету компетенции Нацсовета в области предлагается отнести те регуляторные акты (прежде всего — федеральные законы), которые носят комплексный характер или оказывают масштабные воздействия на адресатов. Нацсовет будет тесно сотрудничать с формирующимся институтом федерального уполномоченного по защите предпринимателей.
В Европе аналогичных органов становится все больше. «Независимая группа стейкхолдеров по снятию административных барьеров» (High Level Group of Independent Stakeholders on Administrative Burdens) создана в Евросоюзе в 2007-м году; в Нидерландах с 2000-го года действует Консультативный совет по административным барьерам (голл. – ACTAL, Adviescollege vermindering administratieve lasten), который оценивает все проекты нормативно-правовых актов на предмет избыточного регулирования; в Великобритании с октября 2009 года действует Комитет по регуляторной политике (RPC, Regulatory Policy Committee); в Швеции осенью 2008 года был создан Совет по улучшению регулирования (Regelradet); в Германии в 2006 г. был создан Национальный Совет по контролю норм при ведомстве федерального канцлера (NKR, Nationaler Normenkontrollrat). Во всех перечисленных национальных советах принимают решения от 3 до 9 независимых экспертов, обращаться туда может любой, кто считает, что некий регулирующий акт нуждается в улучшении или вовсе не нужен.
В отчете германского NKR, опубликованном в 2011 году утверждается, что за 5 лет его существования удалось снизить административное обременение для бизнеса на 10,5 млрд евро. Оцениванию со стороны Совета подлежит широкий спектр актов: проекты новых федеральных законов, проекты внесения поправок в существующее законодательство, проекты подзаконных актов и административных регламентов, применение законодательства, затронутого правом Европейского Союза, и соответствующих подзаконных актов и административных регламентов, существующие федеральные законы, а также основанные на них правовые предписания и административные регламенты.
Чтобы быть конкурентоспособными рядом с европейскими соседями, России следует повышать в том числе и качество регуляторики и госуправления, подчеркивает доклад. Оценка регулирующего воздействия — это прежде всего социально-экономическое исследование, имеющее строгую структуру. Его нельзя подменить анализом юридических изъянов проекта или фрагментарной аргументацией «за» или «против», не базирующейся на количественных данных. Следовательно, необходимо создавать единую информационную и аналитическую базу проведения ОРВ.
Кроме того, экспертиза действующих актов не должна сводится к межведомственному согласованию и ограничиваться нормативными актами. Механизм должен предусматривать инициативу снизу по отмене неэффективного закона или постановления правительства.
Наконец, «умное ОРВ» нуждается в прорыве в технике нормотворчества. Регламенты законодательных актов должны содержать пункты о расчете возможных издержек и выгод хозяйствующих субъектов любых форм собственности, граждан. Необходимо добиться кардинального улучшения языка нормотворчества, сделав его понятным для обычных граждан — «конечных потребителей» этих норм. Предлагается также ввести практику «правовых экспериментов» предусматривающих ограниченный срок действия актов, оценку их действия, механизмы регулярной оценки и пересмотра/отмены принятых решений.
В России ситуация с уровнем ОРВ пока далеко не передовая. Согласно исследованиям Центра ОРВ ВШЭ, менее 10% заключений профильного департамента Минэкономразвития за первый год его работы соответствую международным стандартам. В своем докладе Цыганков отмечает: только в рамках политического контроля за бюрократией ОРВ в России не получится. Современное видение ОРВ как ядра «умного регулирования» состоит в том, что это кооперативная система. Она предполагает и включение в проектирование документов адресатов регулирования, начиная с самых ранних стадий, и принцип «состязательности» бизнес-объединений и регуляторов в случае отмены актов, и право регионов самостоятельно выстраивать свою систему оценивания, не ожидая указаний сверху.
Цыганков отмечает, что предлагаемая комплексная реформа регуляторики может стать настоящей «революцией в умах» – поскольку на уровне отдельного министерства ничего, кроме некоторого улучшения взаимодействия ведомств, добиться уже не удастся.
Полный текст доклада Д. Цыганкова
Арина Родионова, специально для Новостной службы портала ВШЭ
Вам также может быть интересно:
Стартовала оценка лучших кадровых практик госслужбы
Лучшие кадровые практики и инициативы в системе государственного и муниципального управления представили на первом этапе Всероссийского конкурса, организованного Минтрудом России при участии Высшей школы экономики. Повышение эффективности кадровой работы должно стать одним из приоритетных направлений гражданской службы, считают в Правительстве.
Апрельская конференция пройдет в распределенном формате
11 марта Ученый совет НИУ ВШЭ принял решение обеспечить участникам Апрельской конференции возможность представить свои доклады на распределенных заседаниях секций или в дистанционном режиме. О том, почему такое решение было принято, и что подразумевается под «распределенным форматом», рассказывает заместитель руководителя Программного комитета конференции Лев Якобсон.
«В условиях цифровой среды роль живого учителя только возрастает»
Как цифровые технологии влияют на поведение и здоровье школьников? Какие возможности «цифра» дает учителям и администраторам школ? Эти и другие вопросы обсуждали участники пленарного заседания «Благополучие детей в цифровую эпоху» в рамках XX Апрельской международной научной конференции ВШЭ.
«Статистика должна быть доступна и понятна всем»
Внедрение аналитической цифровой платформы, возможности Big Data и другие перспективы развития российской статистики обсудили на очередном пленарном заседании участники ХХ Международной Апрельской конференции НИУ ВШЭ.
НКО и волонтерам нужно активнее участвовать в реализации нацпроектов
К такому выводу пришли участники заключительного пленарного заседания в рамках XX Апрельской международной научной конференции НИУ ВШЭ. При этом государству следует поддерживать инициативы волонтеров и благотворителей и внедрять передовые технологии НКО, а не навязывать им свои бюрократические решения.
«Достижение национальных целей требует участия в нацпроектах широкого круга университетов»
Роль региональных и отраслевых вузов в достижении целей национального развития должна возрасти, и ведущие вузы им помогут. К такому выводу пришли участники пленарного заседания, посвященного проблемам российского высшего образования, состоявшегося в рамках ХХ Международной Апрельской конференции НИУ ВШЭ.
Как увеличить российский экспорт продовольствия
На XX Апрельской международной конференции НИУ ВШЭ состоялось пленарное заседание «Стратегия присутствия России на мировых продовольственных рынках». Ее участники обсудили перспективы российского сельскохозяйственного экспорта в азиатские страны и использование нестандартных инвестиционных моделей, в частности, инструментов исламского финансового права.
«В фокусе внимания президента повышение рождаемости и снижение уровня бедности в два раза»
Национальные задачи социального развития, а также существующие риски и возможности на пути реализации этих задач обсудили участники ХХ Международной Апрельской конференции НИУ ВШЭ на очередном пленарном заседании.
«Цель “регуляторной гильотины” не убить контроль и надзор, а создать новую систему»
Очередное пленарное заседание в рамках XX Апрельской международной конференции НИУ ВШЭ было посвящено реформе контрольно-надзорной деятельности. Его участники обсудили, как избежать дублирования контрольных функций, сделать их более эффективными для общества и менее затратными для бизнеса.
«Изоляционизм — путь к технологической деградации»
XX Апрельская Международная научная конференция ВШЭ продолжилась обсуждением цифровизации экономики и государственного управления. О цифровых бизнес-моделях, государственном управлении, цифровизации промышленности, науки и влиянии цифровых технологий на рынок труда рассказал Максим Акимов, заместитель председателя Правительства РФ, куратор национальной программы «Цифровая экономика».