«Цель “регуляторной гильотины” не убить контроль и надзор, а создать новую систему»

Очередное пленарное заседание в рамках XX Апрельской международной конференции НИУ ВШЭ было посвящено реформе контрольно-надзорной деятельности. Его участники обсудили, как избежать дублирования контрольных функций, сделать их более эффективными для общества и менее затратными для бизнеса.

Контроль, не поддающийся измерению

К 2021 году на российскую контрольно-надзорную систему должна опуститься «регуляторная гильотина», напомнил участникам пленарного заседания президент ВШЭ и Российского союза промышленников и предпринимателей Александр Шохин. Речь идет о поручении президента РФ Владимира Путина «отсечь» все излишние требования к бизнесу, которые ведут к значительному росту издержек и при этом не снижают общественные риски.

Доклад Вышки о перенастройке системы госконтроля в России с учетом принципа «регуляторной гильотины» представил заместитель директора Института государственного и муниципального управления ВШЭ Сергей Плаксин.

Когда мы говорим о системе госконтроля в России, то первая сложность связана с тем, что количество видов этого контроля неизвестно

Исследования, проводимые ВШЭ, показывают: количество видов контроля растет каждый год, вся система в плане регулирования устроена чрезвычайно сложно. Ситуация усугубляется, если попытаться разложить виды контроля по различным уровням власти.

Очевидные негативные последствия: дублирование функций (и на разных уровнях власти, и разными структурами на одном уровне) и трудности регламентирования контроля. Нужны реестры на законодательном уровне. А введение новых механизмов контроля должно быть не обычным делом, как сейчас, а экстраординарным событием.

Контроль и надзор должен основываться на риск-ориентированном подходе, внедренном сейчас в 28 видах госконтроля. Но каковы его последствия? Единственный заметный результат — изменение частоты плановых проверок (на федеральном уровне их количество сократилось с 800 тысяч до 300 тысяч в год).

«С нашей точки зрения, риск-ориентированный подход должен влиять не только на периодичность проверок, но и на состав обязательных требований, на разрешительную деятельность и административную ответственность», — сказал Сергей Плаксин.

Вообще разрешительная деятельность (сейчас существует 541 ее вид) иногда упускается из виду за разговорами о реформе контрольно-надзорных органов. Но разрешения и контроль — это два механизма, которые должны быть сбалансированы. «Мягкая» разрешительная политика компенсируется жестким контролем, и наоборот, если барьеры на входе очень высокие, последующий контроль снижается. Сейчас этой балансировки не происходит.

Серьезная проблема существует и с обязательными требованиями, отметил эксперт ВШЭ. В 2017 году проведен опрос 25 тысяч инспекторов 12 органов контроля. Половина инспекторов посчитала, что обязательные требования можно трактовать по-разному, треть заявила — требования противоречат друг другу, а еще четверть решила, будто они противоречат требованиям других органов контроля.

Правила для гильотины

Эксперты Вышки предлагают набор правил, по которым предстоит работать «регуляторной гильотине».

Один из главных постулатов — для каждого правила контроля нужна «прямая доказанная связь с риском причинения вреда». Иными словами, необходимо доказать: отсутствие контроля в конкретном виде деятельности приведет к реальному ущербу и создаст угрозу благополучию граждан.

Также предлагается если не запретить процессные требования, то сделать их рекомендательными, хотя полностью отказаться от них невозможно (как, например, от необходимости надевать каску на стройплощадке).

Необходимо гибкое нормирование — на основе расчета рисков можно разрешить бизнесу заменять официальные государственные нормы на собственные технические требования. С этим правилом связано и другое — признание добровольных систем оценки соответствия.

«Трудно представить, что человек отравится в ресторане, имеющем мишленовскую звезду, — пояснил Сергей Плаксин. — Есть механизмы контроля и оценки, используемые самим бизнесом, которые гораздо эффективнее и жестче, чем государственный контроль».

Еще одно правило предполагает четкую связь норм с административной ответственностью. Сейчас многие нормы сформулированы с отсылками к десяткам и сотням иных нормативных актов, многие из которых действуют еще со времен СССР. Разобраться в них подчас невозможно. Необходимо четкое указание ответственности, наступающей за нарушение конкретной нормы — как это сделано с правилами дорожного движения, сказал Плаксин.

Требования контроля и надзора должны быть наглядными и понятными — не только инспекторам, но и предпринимателям, которым придется их соблюдать

Кроме непосредственно нормативно-правового акта, содержащего требования, нужно сразу разрабатывать проверочные листы и руководства, наглядным образом демонстрирующие устройство той или иной деятельности.

Наконец, необходимо сопоставление с международными практиками — чтобы российский бизнес из-за излишнего контроля не оказывался в заведомо худших условиях по сравнению с иностранными конкурентами. Нужен мораторий на изменение обязательных требований вне проекта регуляторной гильотины, а также стимулы для госслужащих, чтобы у них не было соблазна перенести в новую систему старые правила.

Система норм, которая возникнет после «гильотинирования», должна четко разделять обязательные и рекомендательные акты, устанавливать предельный срок действия этих актов, включать мониторинг правоприменительной практики и проч.

Во сколько обходится контроль

Директор по прикладным исследованиям ЦЭФИР, профессор РЭШ Наталья Волчкова представила результаты исследования, проведенного в 2012 году Всемирным банком и ЕБРР при поддержке ВЭБ, которое выявило стоимость регуляторных барьеров для бизнеса и экономики в целом. По оценке опрошенных тогда предпринимателей, устранение излишних затрат, связанных с коррупцией, лицензиями и разрешениями, трудовым законодательством, таможенными и экспортно-импортными правилами, позволило бы им снизить издержки почти на 25%.

Впрочем, ситуация с издержками предприятий на контроль и надзор по стране — неравномерная. На основании тех же данных исследователи выяснили, например, как изменились бы экономические показатели среднего московского предприятия, если бы ситуация с лицензиями и разрешениями в Москве была бы такой же, как в Кирове, Смоленске и Ставрополе (регионах с наиболее благополучными оценками в этой сфере в 2012 году). Оказалось, что в течение трех лет среднее московское предприятие увеличило бы занятость на 2,7%, прибыль — на 5%, а экспорт — на 8,5%.

«Именно экспорт крайне чувствителен к улучшениям в контрольной сфере, — отметила Наталья Волчкова, — потому что из-за этих издержек наши предприятия находятся в гораздо худшем положении, чем их конкуренты из других стран».

Контроль не ради контроля

«Нам нужно придерживаться очень жесткого подхода относительно перечня обязательных требований. Сегодня мы в них утопаем», — заявил на пленарном заседании заместитель руководителя аппарата правительства РФ Юрий Любимов. По разным оценкам, количество этих требований варьируется от девяти тысяч до нескольких десятков тысяч.

Эти акты и виды контроля часто пересекаются между собой. Даже в «относительно благополучных видах контроля» бывает, что ведомства издают акты похожего типа, которые, однако, прямо противоречат друг другу — либо ведомство, которое затем занимается проверкой на основании этих актов, никак не участвует в их разработке.

По словам Любимова, типичный пример такого противоречия можно найти в пожарном надзоре, где существенный блок работы связан с проверкой конструкции зданий и помещений. Например, предъявляется требование расширить проходы, но ни арендатор, ни собственник не могут его выполнить, поскольку не они строили здание и планировали его несущие стены. Эти требования должны быть заложены изначально в строительные акты.

Серьезной проблемой являются устаревшие правила, заложенные в действующие акты — нередко они значительно увеличивают как сроки, так и стоимость реализации того или иного проекта, в том числе социально значимого, отметил Любимов.

Популярное заблуждение — смягчение контроля и надзора над бизнесом вредит потребителю. В подавляющем большинстве случаев это не так

Большое количество обязательных норм делает ситуацию с нивелированием реальных рисков не лучше, а хуже, притом высокой ценой. В результате действий по отдельным видам контроля проблема смертности и травматизма не только не решается — она может даже нарастать.

Предпринимателям приходится не инвестировать в современные технологии, повышающие безопасность, а выполнять устаревшие, никому не нужные требования.

Юрий Любимов подчеркнул важность экспертной и научной работы при реализации контрольно-надзорной реформы. На его взгляд, ученые могли бы помочь контролирующим ведомствам сформировать систему обязательных требований, действительно нивелирующую риски для общества и отдельных граждан.

Гуманная гильотина

Предприниматели сегодня не имеют «исчерпывающего списка требований от контрольно-надзорных органов», сказал на пленарном заседании уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей Борис Титов.

Любой предприниматель, желающий открыть кафе или ресторан, может просто заблудиться в этих требованиях. «Гильотина» поможет конкретизировать и сделать конечным список таких норм по разным видам деятельности.

Титов также отметил проблему с проверками, реальное количество которых больше отраженного в статистике. По его словам, не учитываются многие проверки, инициируемые администрациями регионов и муниципалитетов по КоАП. Число таких проверок, а также объем выписываемых на их основании штрафов, уже превышает число плановых и внеплановых.

«Цель гильотины не убить, а создать что-то новое», — подвел итог дискуссии руководитель аппарата правительства РФ Константин Чуйченко. Но реформирование окажется непродуктивным, считает он, если его будут проводить сами органы — далеко не все они захотят создать современную и результативную систему.

В целом контрольно-надзорная деятельность должна включать два аспекта —материально-правовой и процессуально-правовой, отметил Чуйченко. Первый даст ответ на вопрос «что проверяем», второй — «как проверяем». В центре — риск-ориентированный подход. С его помощью нужно выявлять те зоны, в которых действительно существуют значительные риски, и делать соответствующие нормы обязательными.

По словам Константина Чуйченко, все эти подходы будут зафиксированы в новом законе о контрольно-надзорной деятельности, разрабатываемом правительством в настоящее время.