Право на застройку: принцип "одного окна"

Велика Россия, много в ней регионов и несть числа строительным площадкам на их территориях... Но кто и как выдает разрешение на ту или иную застройку? Как происходит ввод новых сооружений в эксплуатацию?

Ответы на эти вопросы содержатся в административных регламентах, которые обсуждались на семинаре в ГУ-ВШЭ 19 сентября 2008 года. Тема этого публичного обсуждения, в котором участвовали представители многих российских областей и регионов, звучала так: "Практика исполнения государственных функций субъектов Российской Федерации в области выдачи разрешений на строительство объектов регионального значения на территории и области; выдачи разрешений на ввод объекта в эксплуатацию; осуществления государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства".

Владимир Южаков

Семинар проходил в рамках мониторинга внедрения административных регламентов. Этот мониторинг проводится с августа нынешнего года под эгидой действующего в Вышке Института проблем государственного и муниципального управления (ИПГМУ). Вел семинар эксперт ИПГМУ Владимир Южаков. Он, в частности, отметил, что на рассмотрение семинара вынесено сразу три административных регламента. И хотя все они тесно связаны между собой, но, тем не менее, являются самостоятельными документами. В этой связи В.Южаков предложил участникам семинара поразмышлять предметно над тем, "нет ли возможности свести эти три регламента и, соответственно, три государственных функции, например, в две".

Главная цель семинара состоит в том, подчеркнул г-н Южаков, чтобы помочь экспертам Вышки, опираясь на опыт представителей субъектов РФ подготовить модельный регламент исполнения каждой из упомянутых государственных функций. С тем, чтобы этим регламентом могли затем воспользоваться те представители органов исполнительной власти, кто на местах будет дорабатывать свои административные регламенты. Либо те, кому ещё только предстоит разрабатывать подобные документы.

Такая постановка вопроса оправдана, ибо выяснилось, что кое-где на местах такие регламенты приняты и действуют, но во многих регионах к их разработке едва-едва приступили, а то и не приступали вовсе.

Владимир Южаков напомнил, что при разработке административных регламентов нужно отразить разделы, которые Правительство РФ включило в требования, предъявляемые к этим документам, а именно: общие положения порядка предоставления государственных услуг, административные процедуры — как ключевую часть административных регламентов, порядок контроля за их исполнением и порядок досудебного обжалования.

Одной из основных проблем, возникающих при рассмотрении регламентов, является вопрос о том, идет ли речь о государственной функции или же об услуге? "Но мне кажется, — отметил В.Южаков, — что в данном конкретном случае разночтений нет, ибо налицо две очевидные государственные функции и две же услуги, поскольку имеется обращение заявителя с просьбой о предоставлении ему каких-то возможностей и прав. А в случае, когда речь идет о надзоре, то понятно, что это государственная функция, никак не являющаяся услугой". Противопоставление государственной функции государственной услуге, сказал в этой связи ведущий семинара, носит весьма условный характер. В принципе же государственная услуга является разновидностью государственной функции.

При разработке регламентов в большинстве случаев делаются попытки с помощью этих документов "зафиксировать текущее состояние дел". Тот есть — как в настоящий момент реализуется государственная функция, так ее и описывают в документе. И это оценивается, как некое большое достижение, ибо удалось в одном документе описать исполнение государственных функций. "Это правильно, это важно, поскольку первая цель разработки административных регламентов состоит в том, чтобы уйти от множественности правового регулирования административных процедур исполнения государственных функций, когда они обозначены в разных приказах и нормативно-правовых актах. Принципиально важно понимать, что административный регламент — это единый документ, регулирующий всю процедуру исполнения данной государственной функции. Других актов, регулирующих эту процедуру, быть не должно", — подчеркнул В. Южаков.

— Удалось ли с помощью административных регламентов — там, где они уже приняты, — улучшить исполнение государственных функций, повысить качество и доступность государственной услуги? — обратился он в этой связи к собравшимся. — Как можно повысить эффективность исполнения этих функций? И что вообще в принципе может относиться к повышению эффективности госуслуги и к улучшению исполнения государственной функции?

Для клиентов и заявителей в большинстве случаев важно соблюдение сроков. Конечно, их интересам отвечало бы уменьшение количества документов, которые необходимо предоставлять при подаче заявок и других различного рода формальных обременений. "Разновидностью уменьшения таких обременений может быть переход к принципу "одного окна" или к созданию многофункциональных центров, сводящих к минимуму хождения заявителя, обратившегося за той или иной государственной услугой", — отметил В.Южаков.

Во многих случаях при разработке регламентов их авторы (из ведомств или регионов) ставят в качестве условия выполнения задачи получение дополнительного финансирования. Разумеется, "с целью улучшения качества услуг и исполнения государственной функции". Конечно, это улучшение потребует и дополнительных расходов, например, для создания многофункциональных центров или же организации т.н. "одного окна", внедрения современных электронных технологий. Однако в первую очередь должны быть использованы ресурсы, освобождающиеся в результате повышения эффективности самой работы. И именно в административном регламенте должны быть отражены эти моменты, новые процедуры, способствующие более качественному исполнению госфункции или предоставления услуги.

К числу типовых проблем относится и согласование разных процедур при межведомственномхарактере административных процессов. Возникают ли такого рода сложности? Судя по всему, возникают, ибо, когда выдается разрешение на строительство, то нужно обращаться к разным ведомствам, что ложится дополнительным бременем на плечи заявителя. А принцип "одного окна" и многофункциональные центры требуют, чтобы это согласование было урегулировано административным регламентом таким образом, чтобы хождение заявителя с листком согласования было минимальным и ведомства брали эту обузу на себя, — заметил в этой связи В.Южаков.

Иными словами, административный регламент должен предлагать кратчайшие способы решения проблем заявителя и минимизировать время, которое он тратит сейчас для хождения по инстанциям в целях согласования.

Недостаточно, по мнению Владимира Южакова, используются и учитываются результаты опросов заявителей. Административные регламенты — это не какой-то самостоятельный инструмент, а средство решения ключевых задач административной реформы и один из способов достижения всех показателей ее реализации, которые были сформулированы еще в 2005 году. Если говорить о государственных услугах, то речь должна вестись о повышении удовлетворенности заявителей — как отдельных граждан, так и организаций, — качеством и доступностью этих услуг. А, соответственно, каждый административный регламент должен точно показывать, какие запросы граждан он обслуживает и на какой уровень повышения удовлетворенности этот регламент рассчитан. "Ибо к 2010 году 70 процентов граждан России должны быть удовлетворены качеством и доступностью государственных услуг. И регламенты должны быть ориентированы именно на достижение этой цели. Но без опросов заявителей весьма трудно выявить как "болевые точки", так и позитивные моменты", — отметил в этом контексте г-н Южаков.

И, конечно, в административных регламентах должны быть указаны все нормативно-правовые акты, на которые опирается тот или иной регламент. Этот перечень обязан быть исчерпывающим. Что касается рассматриваемых на семинаре трех государственных регламентов, то ситуация здесь примерно одинакова в плане перечня документов, наличие которых необходимо в регламентах для успешного исполнения государственных функций и услуг, по срокам и административным процедурам. И даже критерии отказа по предоставлению услуги примерно те же. Хотя есть и нюансы.

Например, в Московской области, как видно из административного регламента "Осуществление государственного строительного надзора в Московской области", не требуется, в отличие от Астраханской и Кемеровской областей, копий разрешения на строительство, не запрашиваются копии документов вынесения местных линий отступа от красных линий, не обязательны общие специальные журналы, в которых ведется учет исполнения работ. Не требуется в Московской области и положительного заключения государственной экспертизы проектной документации. То есть можно констатировать, что в одном из субъектов федерации количество административных процедур существенно сокращено по сравнению с другими субъектами. Исчерпывающими и недвусмысленными, указал руководитель семинара, должны быть и основания в случае отказа от предоставления услуги или исполнения госфункции.

Наталья Усова

Далее участники семинара высказали свои соображения по существу рассматриваемых регламентов, среди которых первым был регламент о выдаче разрешений на строительство объектов регионального значения на территории области. Первой слово взяла представитель министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области Наталья Усова.

"В Самарской области, — сказала, в частности, она, — принят Закон о порядке выдачи разрешений на строительство на территории области, определен общий порядок выдачи разрешений, в том числе, на объекты регионального значения. Законом определены критерии, по которым классифицируются объекты регионального значения и установлены полномочные органы, дающие разрешение на строительство объектов регионального значения. Таким органом является Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства и его департамент градостроительной деятельности. В регламенте четко прописано, что срок выдачи разрешений на строительство и разрешений на ввод составляет 10 дней с момента подачи заявки. Это максимальный срок, а на практике требуется меньше времени, поскольку прием заявлений и необходимых документов делается одномоментно. Вся процедура занимает примерно чуть больше часа времени. А анализ этой документации, ее соответствие требованиям законодательства рассматривается уже потом. На проверку и анализ документации отводится до трех дней. В случае, если при приеме документов обнаруживается их некомплектность, то решение принимается в каждом конкретном случае отдельно".

Последовал вопрос из зала:

— А как определяется, какой объект является объектом регионального значения? По какому критерию? И сколько таких объектов в Самарской области?

— Эта работа ведется только второй год, — пояснила Н.Усова, — и по объектам регионального значения выдано где-то порядка 50 разрешений.

Но какие же объекты относятся к объектам регионального значения? Ведь в административном регламенте безусловно должно быть указано, в отношении чего госфункция исполняется, то есть, указано, что является региональным объектом. Хотя это не вопрос административного регламента, который должен лишь сослаться на тот документ, в котором дано определение регионального объекта.

Из сказанного представительницей Самарской области вытекает, заметил В.Южаков, что в регламенте можно более детально прописать процедуру и сроки приема заявки и документации: регистрацию и первичную проверку комплекта документов, по которой выдается расписка в получении, а затем — проверку принятой документации по содержанию. После это следует письменное подтверждение того, принята ли заявка или же — нет.

Своим опытом и видением проблем поделилась Татьяна Кондакова, руководитель Агентства по градостроению Калининградской области.

— В области немного региональных объектов, — отметила она. — Но я бы хотела обсудить вопрос об административных процедурах по оценке документов и их соответствия законодательству. Мы все знаем, что у нас есть главные государственные заказчики, такие же заказчики имеются у муниципалитета, есть заказчики-застройщики и есть правообладатели объектов, по которым ведутся работы. Градостроительный кодекс РФ определяетправоустанавливающие документы, градостроительный план.

Однако, указала Т.Кондакова, зачастую возникает путаница в отношении того, кто должен получать право на строительство: заказчик-застройщик или госзаказчик? "Два фигуранта постоянно, образно говоря, толкаются локтями, определяя, кому же принадлежит такое право. Нормирование этих взаимоотношений занимает много времени". По мнению Т.Кондаковой, чтобы регламент был эффективным, "следует сформулировать каким-то образом вопросы, не решенные Градостроительным кодексом и иными актами".

Документом, подтверждающим право на земельный участок, заметила в развитие дискуссии по данному поводу Н.Усова, является свидетельство о регистрации права на постоянное и бессрочное пользование при наличии кадастрового плана. В Самарской области при строительстве жилья — в случае, когда заказчиком выступает Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства (а министерство определяется заказчиком в соответствии с Законом о бюджете Самарской области), сложилась практика проведения аукционов и торгов на заключение госконтракта. Кто выиграл эти торги, тому и предоставляется земля под строительство.

— Это хорошо, но кто и как определяет в Самарской области, какой объект наделен статусом объекта регионального значения? — последовал вопрос.

Оказывается, в области определены критерии того, какие объекты являются объектами регионального значения. Проблемы возникают при строительстве и реконструкции инженерных путей, проходящих по населенным пунктам, границам красных линий, по землям общего пользования, имеющим большую протяженность. "Мы столкнулись с невозможностью технически поставить эти участки на кадастровый учет, — говорит Н. Усова. — И выходит, что мы не можем в полном объеме предоставить правоустанавливающие документы земельного участка на объекты регионального значения, а именно — на линейные сооружения. И не можем по этой причине выдать разрешение на строительство. Желательно на нашем совещании услышать, каким же образом в таком случае выдавать разрешение?".

Выяснилось, что вопрос о правоустанавливающих документах под строительство, особенно на землях общего пользования (в том числе — инженерных путей), остро стоит во многих областях России. Ведь фактически речь идет о том, кто же обладает правом строить на этих землях новые объекты. Особо злободневен вопрос о порядке выдачи разрешений на строительство линейных объектов.

Заместитель начальника Управления архитектуры и градостроительства Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калужской области Юрий Нечаев перечислил некоторые положения Градостроительного кодекса, которые, по его мнению, просто мешают такому строительству: например, при сооружении ЛЭП, пересекающих газопроводы или лесные участки. "Собрать набор документов, предписываемых кодексом, в таких случаях просто физически невозможно и мы вынуждены будем отвечать отказами на запросы о строительстве!", — запальчиво воскликнул калужский представитель. Он выступил за сокращение количества документов и подчеркнул необходимость градостроительных планов только в тех случаях, когда линейные объекты проходят через населенные пункты.

А что, Градостроительный кодекс РФ разве не позволяет в настоящее время при разработке административного регламента определить, кто является заявителем по данной государственной услуге, каковы основания для обращения за этой госуслугой?

— Многие субъекты Российской Федерации, — последовала на этот вопрос реплика Т. Кондаковой, — сами позволили себе такую "вольность", определяя критерии объектов регионального значения. В каждом субъекте эти критерии свои, поскольку "каждый кулик сам себе и агроном", а далее субъекты сами станут определять себе и перечень правоустанавливающих документов. Но если мы говорим о регламенте, памятуя при этом, что у нас, в России, существует по Конституции единое правовое и экономическое пространство, то эти вопросы должны быть отрегулированы на федеральном уровне, а не отдаваться "на откуп" субъектам федерации, которые занимаются решением этих вопросов от безысходности.

Таким образом, резюмировал Владимир Южаков, из обсуждения можно сделать вывод , что в рамках модельного регламента по данному вопросу надлежит сформулировать общую позицию, которая могла бы затем быть отражена на законодательном уровне. В случае, если в этом возникнет необходимость.

Весьма содержательным стало выступление главного специалиста отдела контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности министерства строительства республики Карелия Марины Мишенёвой. "Мы рассматриваем в рамках Административной реформы разработку административных регламентов по осуществлению государственных функций органами власти: в каких-то случаях — министерствами, где-то — управлениями архитектуры и градостроительства или инспекциями городов и районов, — сказала она. — Вопросы, уже поднятые сегодня на нашем семинаре, весьма важны, и мы в Карелии сталкиваемся с этими проблемами практически ежедневно. Но на сегодняшний день кроме автомобильных дорог (а по ним принят отдельный Федеральный закон), объекты регионального значения не определены. Хорошо, что в Самарской области это сделано, но у нас, в Карелии, Минюст такой закон никогда не пропустит, он просто не пройдет в министерстве регистрации". Поэтому Министерство регионального развития РФ, по убеждению М.Мишенёвой, "должно разработать и принять документ по региональным объектам". А субъекты федерации будут затем им руководствоваться.

Представительница Карелии призвала участников семинара вносить конкретные предложения, которые могут быть учтены при разработке административных регламентов. "Нам нужна та модель регламента с перечнем конкретных процедур, которую мы на местах сможем использовать при разработке собственных административных регламентов".

— Однако, — заметил в ответ на это В. Южаков, — при обсуждении каждого регламента возникает проблема реальности той государственной функции, которая предусматривается к регулированию государственной услуги. И если у нас выясняется, например, что объектов регионального значения как таковых нет, то не ставит ли это под вопрос правомочность и реальность самой этой государственной услуги? Значит, мы можем констатировать: для того, чтобы данная государственная услуга и, соответственно, административный регламент, разрабатываемый для ее предоставления, были правомочны и значимы, нужно предварительно или одновременно с этим решать вопрос о статусе объектов регионального значения. И делаться это должно не только на уровне модельного регламента, но и на федеральном уровне.

Второй момент, ставший очевидным в ходе обсуждения, заключается в том, что перечень документов, требуемых от заявителя при предоставлении государственной услуги, нуждается в уточнении. Зачем, скажем, нужно требование об инженерном оборудовании? Так, например, в регламенте Курганской области в перечне документов требуется предоставить сведения об инженерном оборудовании…

"А если, — ответил вопросом на вопрос начальник отдела обеспечения надзорной функции Управления государственного строительного надзора министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области Алексей Власов, — в центре какого-то города застройщики хотят поставить атомный реактор, а муниципалитет против этого решительно возражает?"

Так или иначе, но список документов, по мнению участников семинара, следует уточнить, в том числе и под тем углом зрения, что его следует дополнить. Ну, например, в Калининградской области есть такой документ, как "порубочный билет". Но в проектах административных регламентов других субъектов он не встречается…

Быть может, критерием для оптимизации списка требуемых документов может стать сама процедура? Все регламенты включают три процедуры — прием заявления, его рассмотрение и выдача или отказ в выдаче разрешения на строительство. Как правило, в регламентах хорошо прописаны процедуры приема и выдачи, а собственно рассмотрение заявления, как процедуры, нигде не описано. А желательно это сделать.

И, конечно, следует более четко описать процесс досудебного обжалования нарушений в рамках исполнения государственной функции по выдаче разрешений на строительство объектов регионального значения. Надлежит, в частности, более конкретно описать, что может быть обжаловано при предоставлении этой госуслуги, кто может непосредственно на месте рассмотреть жалобу или претензию вместе с заявителем и исполнителем.

Итак, как выявила дискуссия, при подготовке модельного регламента по исполнению данной государственной функции нуждаются в уточнении:

а) — предмет функции, а именно — что является объектом регионального значения; б) — перечень документов, которые представляются при заявке на предоставление услуги; в) — есть ли возможности для сокращения сроков по конкретным категориям объектов. Помимо сказанного, нужно более детально описать процедуру заявления с указанием всех действий. Детальнее должна быть прописана процедура досудебного обжалования — именно в рамках предоставления данной государственной услуги с учетом особенностей различных предметов обжалования.

Затем участники обсуждения рассмотрели функцию по осуществлению государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства. Было высказано общее мнение, что существуют все основания для осуществления этой государственной функции и проблем с ее идентификацией нет. Ведь в данном регламенте, в отличие от предыдущего, речь идет обо всех, а не только о региональных объектах.

В целом речь в данном регламенте ведется не об услуге, но о функции, о надзоре, поэтому в регламенте нет требований к качеству и доступности государственной услуги. Но вопрос о сроках при этом не снимается с повестки дня, поскольку сохраняется требование о сокращении обременений для надзираемых субъектов. Что, в свою очередь, подразумевает и сокращение сроков проверок и других необходимых надзорных мероприятий.

А что является основаниями для исполнения этой госфункции? Тут прозвучали разные мнения. Так, челябинец А. Власов напомнил, что порядок проведения поверок в Госстройнадзоре осуществляется с момента получения извещения о начале строительства до выдачи заключения о соответствии заявленной технической документации законодательству. А как осуществлять надзор, "если извещение по каким-то причинам не получено, а строительство объекта уже было начато до того, как образовался данный орган? В Минрегионразвития на наш вопрос последовал ответ: "А вы и не осуществляйте такой надзор". Да, но как тогда вводить их в эксплуатацию?" "А вы и не вводите…", — последовала реплика одного из участников семинара, вызвавшая всеобщий смех…

— А между тем, — заметил А. Власов, — программу "Доступное и комфортное жилье гражданам России" никто не отменял, стало быть, строительство жилья должно вестись или с разрешения, или же без оного. А представители Ростехнадора, курирующие нашу область, говорят: "Ну да, есть случаи, когда жилье строится без разрешения, но останавливать строительство не следует, потому что окажется не выполненным план. И как тогда осуществлять надзор, коли нет извещения?"

Но ведь в документах Ростехнадзора — последовали замечания со стороны некоторых участников обсуждения — прописано, в каких случаях должны проводиться проверки. Этим и следует руководствоваться. Однако тут же послышались контрдоводы о том, что проверки и надзор — это разные процедуры.

Однако вопрос-то, поднятый А. Власовым, состоит в том, как осуществлять надзор при отсутствии стартового документа о начале строительства? Что является основанием для начала процедуры надзора? Мнения разделись, и на этом фоне резонно прозвучал вопрос: а что же является результатом исполнения данной функции? Было высказано мнение, что таким результатом является заключение по результатам итоговой проверки строительства объекта. А как осуществлять практическое взаимодействие между Ростехнадзором, органами Государственного строительного надзора, застройщиками, другими заинтересованными службами? Как все это должно быть прописано в регламенте? "Но ведь в 232-ФЗ внесены недавно изменения в Градостроительный кодекс, где четко сказано, что в отделе государственного строительного надзора должен присутствовать инспектор по пожарному надзору и санэпидемиолог, — заметил Александр Важнецкий, начальник отдела строительного надзора Костромской области. — Вот эти три представителя должны идти на объект и делать заключение. Иными словами, Закон такое право представил и им надо пользоваться. При этом надо учитывать, что когда при проведении проверок мы обнаруживаем нарушения, за которые мы не отвечаем, то мы в этом случае должны проинформировать органы, уполномоченные устранять выявленные нарушения".

Последний момент, как заметили некоторые участники обсуждения, вряд ли можно отнести к взаимодействию. Ведь итогом этого извещения не является достижение какого-то совместного результата. "А как быть, — прозвучал тут же вопрос, — с представителями экологических органов, также вроде бы заинтересованных в соответствии строительства требованиям охраны окружающей среды?"

Основной процедурой осуществления данной госфункции является, по мнению участников диспута, проверка соответствия заявленной технической документации законодательству, которая может проводиться несколько раз. Но ведь программа проверки тоже является самостоятельной процедурой, весьма важной для того, кто подвергается надзору. И она тоже должна быть четко прописана в регламенте. В том числе и в плане того, кем, как и в какие сроки готовится данная программа. Что касается сроков проведения поверки, то установлено, что необходимо за три дня до ее проведения в письменной форме извещать об этом застройщика. Единственное исключение составляют аварийные ситуации. Недавно в предмет государственного строительного надзора добавлена проверка наличия разрешения на строительство. То есть выходит, что надзорные органы должны за три дня предупредить самовольного застройщика о предстоящей проверке! При разработке модельного регламента этот несколько курьезный момент, конечно же, нужно учесть и сформулировать предложение по изменению этой нормы.

В результате было высказано мнение, что в регламенте следовало бы точнее определить, что подвергается проверке на соответствие и прописать, что же включает в себя такая проверка. И, как в предыдущем регламенте, важна возможность досудебного обжалования с указанием конкретных предметов, которые могут быть обжалованы, и каким образом: на месте ли исполнителем, что требует обращения к руководителю? И в каких случаях требуется пересмотр ранее принятого решения?

Участники семинара обсудили подробно и практику исполнения госфункции по выдаче разрешений на ввод объектов в эксплуатацию. Они пришли к выводу, что, в соответствии с действующим законодательством, госуслуга по выдаче разрешений по вводу в эксплуатацию необходима.

Представители регионов заполнили анкеты с перечнем вопросов, ответы на которые должны помочь организаторам мониторинга при подведении его окончательных итогов.

"Цель семинара — и для его организаторов, и для участников — состояла в том, чтобы помочь доработать в субъектах России административные регламенты по трем достаточно сложным государственным функциям, связанным со строительством и введением в эксплуатацию новых объектов, — сказал в интервью корреспонденту Новостной службы портала ГУ-ВШЭ Владимир Южаков. — И одновременно оказать помощь тем, кто только начинает разработку регламентов, чтобы сделать эти документы более качественными. Проведенное всестороннее обсуждение с обозначением проблем в разных регионах стало хорошим и действенным инструментом этой помощи.

Во-вторых, семинар поможет разработке модельных регламентов, которые будут готовиться экспертами Вышки и станут, как можно надеется, хорошим подспорьем для субъектов Российской Федерации при разработке ими своих регламентов на местах. Что в целом призвано содействовать успешному ходу Административной реформы в России".

Николай Вуколов, Новостная служба портала ГУ-ВШЭ