ТСЖ как элемент гражданского общества

17 февраля в Высшей школе экономики по инициативе Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора (ГРАНС-центра) ГУ-ВШЭ состоялся семинар «Граница возможного в некоммерческой деятельности: анализ эффективности товариществ собственности жилья».

Реформа жилищно-коммунального хозяйства, как известно, — одна из первоочередных задач социально-экономического реформирования России. Приватизация жилья выдвинула на повестку дня вопрос о том, кто несет ответственность за состояние жилого фонда. Товарищества собственников жилья (ТСЖ) оформляют право коллективной собственности миллионов жильцов на инфраструктуру домов. Поскольку ТСЖ являются некоммерческими организациями (НКО), которые составляют основу гражданского общества, они и стали предметом исследования, проведенного Леонидом Полищуком, профессором кафедры институциональной экономики ГУ-ВШЭ, и Екатериной Борисовой, младшим научным сотрудником Лаборатории институционального анализа экономических реформ ГУ-ВШЭ.

Главная задача исследования состояла в попытке анализа эффективности НКО в России, деятельность которых, в отличие от частных организаций, «не направлена на максимизацию прибыли». Цели НКО зачастую носят размытый характер, их весьма трудно определить, поэтому различные группы стейкхолдеров воспринимают их по-разному. Однако, по мнению Леонида Полищука, определение этих целей и оценка эффективности деятельности НКО несут важную информацию о положении дел внутри организаций, повышают прозрачность и подотчетность НКО, представляют объективную картину положения дел в некоммерческом секторе.

Исследования этого сектора носят междисциплинарный характер, а применяемый инструментарий заимствуется из психологии, социологии, исследования операций, теорий организаций и менеджмента и других наук. «Мы попытались понять, можно ли к оценке деятельности НКО применять экономический подход, который выгодно отличается свой прагматичностью и точностью формулировок».

Леонид Полищук считает, что с точки зрения экономиста НКО следует рассматривать как предприятие, производящее определенные блага и затрачивающее те или иные ресурсы при выпуске определенных услуг, товаров, благ. Тот факт, что эти услуги не поддаются измерению и не носят рыночного характера не препятствует анализу НКО. При таком взгляде НКО можно считать эффективной, если она «исчерпывает возможности имеющихся у нее ресурсов».

Внимание исследователей к ТСЖ привлекла профессор ГУ-ВШЭ Елена Шомина, вплотную занимающаяся их проблематикой. ТСЖ весьма интересны для исследований специалистов по гражданскому обществу, которое в узком смысле представляет собой совокупность НКО, а в широком смысле, по словам Леонида Полищука, — «это сообщество граждан, которые могут объединяться для решения общих задач, будучи движимы определенными гражданскими ценностями». ТСЖ с одной стороны являются некоммерческими организациями, а с другой стороны, для «их эффективного функционирования весьма важное значение имеет состав жильцов, то есть то, что мы называем социальным капиталом».

ТСЖ представляют собой некоммерческие организации жильцов многоквартирного дома, которые получают статус юридического лица с правом хозяйственной деятельности, заключения соглашений с третьими сторонами, получения кредита и других действий. Некоммерческий статус — это естественная юридическая форма создания ТСЖ, являющихся одним из ключевых элементов реформы жилищно-коммунального хозяйства и затрагивающих повседневную жизнь миллионов людей. ТСЖ имеют важное значение для повышения качества жизни, развития городов и модернизации общественных услуг. ТСЖ создают исключительно благоприятные возможности «для самоорганизации граждан ввиду наличия прямой и хорошо осознанной ими материальной заинтересованности, юридических предпосылок и государственной поддержки: люди хотят, чтобы дом хорошо сдержался, чтобы в нем было чисто, безопасно и приятно жить. Кроме того, люди являются собственниками квартир, а рыночная цена квартир напрямую зависит от состояния дома. В силу названных причин ТСЖ могут служить «лакмусовой бумажкой» способности российского общества к самоорганизации».

ТСЖ являются и одним из примеров более общего класса задач, которые в экономике известны под названием «ресурса общего доступа». И нобелевская премия по экономике в 2009 году, напомнил Леонид Полищук, была присуждена американскому ученому Элинор Острем как раз за анализ управления коллективной собственностью. «Речь идет о ресурсе, доступ к которому имеет большое число пользователей. А инфраструктура большого дома, которая должна самоуправляться коллективно — это, безусловно, один из примеров такого ресурса». ТСЖ, подчеркнул Леонид Полищук, представляет собой один из наиболее массовых и экономически значимых сегментов российского некоммерческого сектора, поэтому исследования их деятельности проливают свет на проблемы и перспективы развития российских НКО в целом. Методика, применяемая при оценке эффективности ТСЖ, может быть использована в анализе иных некоммерческих организаций и общественных объединений.

Однако внедрение ТСЖ сталкивается со значительными препятствиями, отчасти связанными с несовершенством сектора коммунальных услуг в стране, отчасти — с недостаточной способностью граждан к самоорганизации. «Если так можно выразиться, — сказал Леонид Полищук, — трагедия ТСЖ и состоит в том, что для реализации их преимущества жильцы должны уметь самоорганизоваться, составить эффективно действующий коллектив. И именно здесь в значительной степени пролегает граница между эффективными и не эффективными ТСЖ».

Управление общей собственностью в жилищном секторе может быть организовано по-разному, а членство в ТСЖ предполагает определенные права и обязанности жильцов, — такие, как право на участие в принятии решений организации, в том числе, относительно членских взносов и расходования собранных средств, а также доходов от хозяйственной деятельности. Обязанности же состоят в том, чтобы вносить членские взносы в ТСЖ и участвовать в работе товарищества, контролировать работу его правления и коммерческих партнеров ТСЖ. Товарищество является «моделью государства в миниатюре: в государстве граждане платят налоги и в идеале должны быть его активными гражданами. В ТСЖ граждане должны платить членские взносы и в идеале активно участвовать в работе товарищества».

В России государство заинтересовано в создании ТСЖ по ряду важных причин, поэтому в некоторых случаях, когда жильцы не торопятся создавать товарищества, на них оказывается давление, дабы «процесс оформления коллективной собственности не затягивался без нужды». С принятием Жилищного кодекса процесс создания ТСЖ ускорился, однако, жильцы почти трети домов до сих пор не избрали какую-либо форму управления общей собственностью. ТСЖ введены лишь в 1/7 жилого фонда страны. Препятствиями на пути создания товариществ являются недоверие в обществе к реформе ЖКХ, недостаточная информированность населения об этой реформе, опасения, что создание ТСЖ приведет к росту стоимости коммунальных услуг и более жесткому порядку взыскания платежей, неурегулированная ответственность за капитальный ремонт изношенного жилого фонда, споры вокруг закрепления в собственность ТСЖ земельных участков, и, наконец, но не в последнюю очередь, — недоверие между самими жильцами, нехватка инициативы и опыта самоорганизации.

Среди ТСЖ, согласно данным проведенного анализа, есть лидеры и аутсайдеры. Есть примеры эффективного создания ТСЖ, а есть примеры их провалов. С точки зрения институциональной теории, в ТСЖ «причудливым образом переплетаются права собственности, теории коллективных действий, общественного выбора, контрактов и агентских отношений.». Но главной является проблема несогласованности коллективных действий, что связано с несовпадением прямого личного и общественного интересов. Именно из-за этого возникает опасность уклонения жильцов от уплаты членских взносов и участия в обсуждении проблем жилого дома, принятия коллективных решений и контроля их исполнения. Причем, в первом случае жилищная инфраструктура лишается необходимых средств, а во втором — эффективных механизмов принятия и исполнения решений.

Способность сообщества людей к координации и совместным действиям в общих интересах известна под собирательным названием социального капитала, составными частями которого являются взаимное доверие, нормы поведения, учитывающие общественный интерес, а также общение друг с другом и опыт самоорганизации. Социальный капитал необходим для эффективного распоряжения правами коллективной собственности на инфраструктуру жилых домов. Исследования свидетельствуют, что совместное проживание в многоквартирном доме способствует более активному общению с соседями и подтверждает гипотезу о том, что владение жильем повышает гражданскую ответственность и активность граждан.

ТСЖ может осуществлять на контрактной основе аутсорсинг своих функций управляющей компании, которая становится посредником между ТСЖ и его коммерческими партнерами. Известно такое понятие, как «захват» института различными группами интересов, которые видят возможности извлечения из института частной выгоды за счет предполагаемых пользователей и бенефициаров. В случае с ТСЖ такая опасность возникает, когда значительные ресурсы и важнейшие функции жизнеобеспечения переводятся из государственного ведения в частный сектор и сферу коммерческих отношений. Предпосылками подчинения ТСЖ частным интересам, в том числе — бывшим органам ЖКХ — являются пассивность собственников жилья, которая ведет к утрате контроля над работой организации. Предвидя угрозу такого «захвата», жильцы испытывают недоверие к новому институту ТСЖ, уклоняются от членства в нем и даже пытаются ликвидировать уже созданные товарищества.

Ресурсами ТСЖ являются жилой фонд, его состояние, затраты на работу ТСЖ, а также социальный капитал дома, то есть, проживающие в нем жильцы. Оба эти ресурса влияют на эффективность товарищества. Социальный капитал влияет на эффективность ТСЖ через качество управления.

Екатерина Борисова

О практических результатах исследования рассказала Екатерина Борисова. Совместно с исследовательской группой «Циркон», сообщила она, эксперты Вышки провели опрос жильцов и председателей ТСЖ по специально разработанной анкете и методике. Опросом было охвачено 82 ТСЖ в Москве и Перми. Респонденты давали оценку различных аспектов деятельности ТСЖ, предоставляли информацию о своем социально-экономическом статусе, участии в деятельности ТСЖ и отношениях в коллективе жильцов. Выяснилось, что эффективность ТСЖ в Москве выше, чем в Перми, и жители московских домов в большей мере удовлетворены деятельностью ТСЖ в столице, чем в Перми. Качество основных услуг ТСЖ в Москве выше, но и оплата этих услуг обходится москвичам дороже.

Жилой фонд, или материальный актив — один из объясняющих факторов эффективности ТСЖ. Что касается социального капитала, то при проведении исследования использовались такие его характеристики, как взаимопомощь жильцов, давность проживания людей в домах ТСЖ, мотив образования ТСЖ, общение между соседями. А специфический социальный капитал непосредственно характеризует активность и результативность участия жильцов в работе ТСЖ и включает такие характеристики, как активность участия в работе собраний, внимание к мнению участников, легкость достижения согласия и принятия решений. В итоге исследования обнаружилось, что общего социального капитала больше в Перми, а специфического — в Москве.

Если говорить непосредственно об эффективности ТСЖ, то московские ТСЖ большей частью оказываются эффективнее пермских (средняя оценка эффективности для Москвы — 0,84; для Перми — 0,79). С помощью метода регрессионного анализа инициаторы исследования попытались выяснить факторы эффективности ТСЖ — то есть то, чем объясняется более высокая эффективность одних ТСЖ, и низкая — других. Одним из самых важных факторов эффективности, как выяснилось, является состояние материального актива, который зависит от года постройки дома. Вторым важным фактором является специфический социальный капитал, который еще называется договороспособностью. Что касается материального актива, то тут играет свою роль возраст дома (в новом доме легче поддерживать инфраструктуру в хорошем состоянии). Однако — и это уже социальный фактор — чем дольше люди знают друг друга, проживая вместе в старых домах, тем проще они решают проблему согласованности коллективных действий.

Управление является «передаточным звеном» между социальным капиталом и эффективностью работы ТСЖ. При неэффективном управлении ТСЖ возрастает значение традиционного социального капитала, как предпосылки «низовой» самоорганизации жильцов. Значимость социального капитала выше в небольших ТСЖ, а с ростом размера ТСЖ увеличивается относительная значимость технического состояния дома. Договоренность и взаимопомощь «проявляются» как факторы эффективности ТСЖ только в том случае, если жильцы выступают собственниками большинства квартир в доме. Если же такая доля невелика, то на первый план выходит техническое состояние жилья.

Екатерина Борисова перечислила основные выводы исследования, которые сводятся к следующему: эффективность российских ТСЖ варьируется в достаточно широких пределах в зависимости от окружающей среды (в том числе, города), а также от активов организации. Материальные активы ТСЖ преобладают по своему влиянию на эффективность над нематериальными, а среди последних наиболее важными оказываются запасы специфического социального капитала — способности жильцов к коллективному принятию решений в отношении общей собственности.

Результаты исследования дают основания говорить о возможности широкого применения разработанного метода для оценки эффективности различных НКО и таким образом решить существующую проблему множественности и необоснованности применяемых подходов.

Затем авторы исследования ответили на многочисленные вопросы участников семинара, которые высказали и свои суждения по поводу проделанной работы. Так, Наталья Шалягина из Московского международного университета поинтересовалась, как выбирались ТСЖ для исследования. «Ведь еще достаточно много домов, в которых ТСЖ преобразовались из прежних ЖСК, где был достаточно однородный социальный состав, где жильцы проверялись на договороспособность многие годы, а сама такая договороспособность была, между тем, весьма низкой. В Москве ЖСК как форма организации строительства практически отсутствует, а как форма эксплуатации жилищного фонда ЖСК продолжают действовать, ничем не отличаясь от ТСЖ».

По мнению главного редактора журнала «Председатель ТСЖ» Сауле Беркимбаевой, оценка эффективности деятельности ТСЖ, как она представлена в исследовании, «слишком однобока, ибо ТСЖ рассмотрены не с точки зрения экономической, а в большей мере — как институт гражданского общества. Если же говорить об экономической эффективности, то тут все упирается в состояние того жилого фонда, которым в настоящее время владеют члены ТСЖ. Удовлетворенность деятельностью того или иного жилищного объединения может быть выражена по-разному, в силу, например, технической неграмотности членов ТСЖ. Можно, например, заниматься покраской скамеек, или высадкой клумб перед домом, но не обращать внимание на состояние стояков и водопроводных труб...».

Заместитель заведующего кафедрой местного самоуправления ГУ-ВШЭ Елена Шомина приветствовала «сам факт выбора исследователями столь важной темы, где есть поле деятельности для исследований ученых различного профиля. Весьма важно, что авторы обратились к такой проблематике с «высоты птичьего полета», не обременяя иссдедование постоянными и повседневными проблемами ТСЖ — такими, как налоги, «захваты», капитальный ремонт. Отрадно, что эта тема вышла за пределы реальной повседневности, и на нее обратили внимание ученые».

Ирина Генцлер, руководитель жилищного сектора Института экономики города, заметила, что «выводы исследования производят несколько странное впечатление на тех, кто находится ближе к практической действительности, связанной с проблемами ТСЖ и управления многоквартирными домами. Мне кажется, что товарищество, или некоммерческая организация — это форма, которая в исследовании оказалась чуть важнее сути. Сейчас под вывеской товарищества может скрываться все, что угодно. ТСЖ — это некоммерческая организация, но весьма специфическая. Я согласна с тем, что это институт гражданского общества, но цель ТСЖ очень приземленная, а люди объединяются с тем, чтобы заботиться о своем имуществе и своем доме. И в таком случае нужна сопоставимость». Ведь есть, пояснила она свою мысль, два типа товариществ: одни, создаваемые в новостройках застройщиками, а другие, создаваемые в старых домах людьми, понимающими, что они сами должны что-то делать, дабы отстоять своим интересы. Поэтому-то нужна сопоставимость новостройки в Москве и в Перми, ТСЖ в старом доме в Москве, и такого же товарищества — в Перми. И здесь «колоссальное значение имеет фактор упомянутого в исследовании социального капитала, потому что, если люди в товариществе не принимают реального участия в принятии решений, в размерах взноса, то это уже вовсе и не товарищество, а нечто иное.»

Вице-президент Ассоциации ТСЖ и ЖСК России Константин Шишка высказал мнение о необходимости взаимодействия авторов исследования со специалистами-практиками, вплотную занимающимися проблемами ТСЖ, чтобы, в частности, точнее определиться с терминологией. «Мне не хватило в самом исследовании обособленного описания данной формы некоммерческой организации. Дело в том, что ТСЖ — это продукт решения собственников. В любом случае, там, где есть дом и собственники, основное решение принимает общее собрание собственников. И в этом смысле законодательство определяет три способа реализации решений: непосредственное управление, ТСЖ и выбор управляющей компании. С точки зрения законодательства, в том числе, налогового, целый ряд услуг, которые как бы предоставляет ТСЖ, не облагаются налогами. Особенность в том, что ТСЖ не может предоставить услугу собственнику, потому что в этих отношениях должно быть два субъекта. А собственник не может выделить в натуре ту часть долевого имущества, которую нужно обслужить. Вот почему собственники принимают решение объединиться для управления долевым имуществом. Такова особенность данного некоммерческого института, и в представленном исследовании не достает описания этой особенности».

В ходе последующих выступлений было высказано немало замечаний практического характера, которые были особенно полезны тем, что исходили от специалистов, ежедневно сталкивающихся с множеством задач по реформе системы жилищно-коммунального хозяйства.

Выступая с заключительным словом, авторы исследования искреннее поблагодарили участников семинара за эти деловые рекомендации, но напомнили о том, что исследование в большей мере носило концептуальный, нежели сугубо прикладной характер.

«Цель нашей работы состояла в том, — сказал, в частности, Леонид Полищук, — чтобы выяснить, в какой степени ТСЖ, являющееся несомненно некоммерческой организацией, справляется со своими функциями. Для этого мы попытались дать более или менее детальное описание уже решаемых задач, которые заключаются в том, чтобы предоставлять жильцам различные виды коммунальных услуг и поддерживать дом, где они проживают, в благоприятном состоянии. А эффективность деятельности ТСЖ может быть оценена при сравнении результатов затрат по отношению к тому, чем располагает организация».

Первый проректор ГУ-ВШЭ Лев Якобсон

Итоги дискуссии подвел первый проректор ГУ-ВШЭ Лев Якобсон. Изучением проблематики гражданского общества и третьего сектора, напомнил он, занимается ученые и эксперты, которые смотрят на предмет изучения с весьма разных позиций, и при этом — крайне заинтересованно. Такого рода ситуация не отвечает прозвучавшим сейчас призывам о необходимости «всем договориться». «Люди воспринимают мир по-разному потому, что смотрят на него из разных окон». Договориться можно не о том, чтобы смотреть на мир из одного окна (это практически невозможно), но «о взаимном признании ценностей взглядов из разных окон».

Так обстоит дело и с гражданским обществом, где любое обсуждение его проблем строится не в терминах «что?», а в терминах: «что делать?». К тому же, этот вопрос в соответствии с российскими традициями, быстро заменяется вопросом «кто виноват?». Когда «мы на семинаре пытаемся выявить некие тенденции, то в полной мере проявляются и диссонансы. Не потому, что тенденции воспринимаются по-разному, а потому, что нас интересуют разные тенденции», каждая из которых сама по себе интересна и заслуживает внимания.

В целом состоявшаяся на семинаре дискуссия, по мнению Льва Якобсона, была плодотворной. «Надо отдавать себе отчет в том, что корректный экономический анализ сюжетов, так или иначе связанных с гражданским обществом и третьим сектором, в мире представлен не очень широко. А тем более — в России. Поэтому ожидать чего-то такого, что немедленно откроет всем нам глаза, не приходится. И исследование, с которым можно поздравить его авторов, надо продолжать».

Николай Вуколов, Новостная служба портала ГУ-ВШЭ
Фото Ивана Морякова