«Пытались объяснить, как определять коррупционные мины»

На факультете государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ прошла программа повышения квалификации для руководителей федеральных органов власти по антикоррупционной тематике. О ее итогах рассказывает декан факультета Алексей Барабашев.

— Алексей Георгиевич, это первый в России опыт участия чиновников столь высокого ранга в подобной программе. Чем было обусловлено ее проведение?

— Действительно, насколько мне известно, такие курсы в нашей стране еще никогда не проводились. Их необходимость была вызвана появлением нового пласта законодательства — пакета антикоррупционных актов, который очень непросто соотносится с законодательством о государственной и гражданской службе. В законодательстве о государственной службе прописано, что такое конфликт интересов, как должны работать соответствующие комиссии, как подавать сведения о доходах. Потом появляется закон о противодействии коррупции, где другая терминология, другие процедуры, где указан, например, совсем другой состав родственников, по которым чиновник обязан предоставлять сведения о доходах. В результате, реальное исполнение норм затруднено, требуется анализ норм и выработка правоприменительной практики, совершенствование норм на ее основе. С другой стороны, есть экспертное сообщество, занимающееся проблемами госслужбы, противодействия коррупции, гражданского общества. Поэтому и появилась идея соединить экспертные мнения и опыт чиновников и создать уникальные курсы для руководства федеральных органов российской власти.

— Почему антикоррупционные курсы решено было провести именно в Вышке?

— Когда на уровне правительства было принято решение о необходимости такого курса, Департамент государственной службы Министерства социального развития провел конкурс на реализацию этой программы. Участвовали в нем не только мы. Но победила заявка Вышки. Можно сказать, это было признание того, что мы являемся лидерами в этой области.

— Каков был состав участников этих курсов и как строились занятия?

— Курс занял пять дней. А нашими слушателями стали 39 человек, специфика их обязанностей состоит в том, что в «своих» государственных органах они сами регулируют вопросы, связанные с пресечением коррупционных действий и работой комиссии по конфликту интересов. А занятия проходили примерно в таких же «спартанских» условиях, в которых они проходят у студентов, в студенческих аудиториях. Для меня как для декана факультета, да и для всех коллег, я полагаю, было очень волнительно наблюдать такую картину: на Мясницкой, в студенческой аудитории, сидели заместители министров, руководители департаментов министерств, руководители аппарата Совета Федерации — узнаваемые лица, нередко появляющиеся на экранах телевизоров. Думаю, и для столь высоких руководителей вспомнить студенческие годы, свободу семинарских дискуссий, забыть на время о должностной иерархии и подчиненности было интересно. Добавлю, что перед слушателями выступали лучшие эксперты, специалисты именно по данной проблематике: Валерий Андреевич Январев, Георгий Александрович Сатаров, Владимир Николаевич Южаков, а также наши лучшие молодые специалисты по проблематике конфликта интересов и коррупции на государственной службе Алексей Южаков, Сергей Пархоменко.

Конечно, итоговых баллов мы участникам программы  не выставляли, поскольку считаем, что здесь более уместно выставление баллов за уровень качества нам, преподавателям, экспертам. Хотя, некоторые слушатели нас спрашивали: «Вы что, будете нам оценки ставить?».

— Как ваши высокопоставленные слушатели чувствовали себя в необычной для них роли?

— Первые полчаса первого дня у меня было ощущение настороженного внимания с их стороны, но постепенно мы сработались, и скоро уже начались достаточно открытые дискуссии, пошли вопросы, полезные замечания, интересные возражения. Но, конечно же, отличие от студенческой аудитории заключается в том, что мы имели дело с настоящими, необычайно опытными профессионалами, буквально за каждой их фразой чувствовался огромный профессиональный и жизненный опыт, и цена живого общения в этом смысле была колоссальной и для тех, кто проводил занятия. Кстати, я впервые видел преподавателя, входящего в аудиторию так, как будто он сам идет сдавать экзамен. Для нас общение с такой аудиторией было, если угодно, боевым крещением.

— Какие основные темы были затронуты в ходе этой программы?

— В первый день мы обсуждали, каким образом противодействуют коррупции в странах, где этот процесс хорошо налажен. Рассказывали о не применяющихся у нас превентивных механизмах. Например, в России используется реактивное декларирование, в то время как другие страны отказываются от него и переходят к проактивному декларированию. О том, как этот переход осуществлялся за рубежом, очень интересно рассказывал Алексей Конов. Говорили также о том, что такое этическая инфраструктура, в чем ее недостатки, почему у нас госслужащие не «стучат» на своих коллег, и что нужно делать, чтобы эта процедура приобретала иной, социально приемлемый характер, входила в какие-то правовые рамки.

Во второй день рассматривали законодательство и те «дырки», которые там образовались из-за различий между пакетом законов о противодействии коррупции и пакетом законов о госслужбе. Мы попытались понять, что делать руководству в таких случаях, особенно, когда нужно быстро оценить ситуацию и принять какое-нибудь решение.

В третий день анализировали вещи, относящиеся к экономике коррупции, в том числе цепочки неправомерных доходов, небескорыстное участие граждан в них, и учились оценивать потери бюджета при реализации этих схем.

В четвертый день рассматривали вещи, относящиеся к антикоррупционной экспертизе. Существуют некоторые технологии проведения экспертизы нормативных актов, выявляющие положения, которые заведомо означают неопределенность исполнения и высокую вероятность взяток. Пытались объяснить, как сходу, натренированным глазом, определять, что представленный законопроект скрывает в тексте эти коррупционные мины.

А в заключительный день мы работали в формате круглого стола — у нас шли бурные обсуждения, руководители  рассказывали о своем видении тематики коррупции и конфликта интересов, приводили примеры из практики, давали свою оценку тому, что от нас услышали.

— В ходе программы как-то обсуждалась проблема закрытости большинства государственных органов и служб от населения?

— Этот вопрос находится на стыке двух тем. Да, для лучшего противодействия коррупции нужна открытость государственных органов, но в то же время нужно четко определить, какой класс сведений открывается, а какой относится к частной конфиденциальной информации. С другой стороны, мы часто говорим о предоставлении государством «публичных услуг», и в описании каждой публичной услуги должна быть заложена ее открытость, включая процедуры оказания услуги. Особенно острый вопрос связан с доходами членов семьи чиновника. Что делать, если между супругами произошел конфликт, и член семьи какого-нибудь высокого чиновника отказывается предоставлять сведения о своих доходах? Можем ли мы в таком случае предъявлять самому чиновнику какие-либо претензии? А такие проблемы реально существуют.

Теперь взглянем на это с другой стороны. Хорошо, чиновник расскажет о своих доходах, но где гарантии, что государство защитит его от возможного рэкета? Мы не можем заставлять людей раскрывать данные о себе, не предоставляя им в ответ никакой защиты. Ситуацию мог бы исправить переход к проактивной системе, когда вы декларируете именно источники доходов, но этот вариант сейчас никак не проработан. Я надеюсь, что в ходе всех обсуждений нам все-таки удалось посеять зерно этих идей, и наши слушатели, вернувшись в свои кабинеты, станут проводниками необходимых реформ.

—- А как же любимые разговоры о том, что у России особый путь и что европейский или американский опыт нам не подходит?

— Знаете, все быстро отказались от этих слов, все-таки у нас люди разумные собрались. Другое дело, что мы понимаем, что, скажем, закрытая французская система государственной службы нам меньше подходит, чем открытая англосаксонская, а с другой стороны, законодательство у нас как раз континентальное, и прецедентного права нет.

— Вы сказали, что зерно посеяно. Когда ждать всходов и какими они будут?

— Понимаете, посеяли мы эти зерна не только в душах чиновников. Я сам сейчас, после окончания программы, на многие вещи стал смотреть по-другому и пытаюсь анализировать их не только как исследователь, но и взглянуть на них глазами наших слушателей, ведь воплощать новые идеи на практике все равно придется не нам, а им. Я знаю, что и другие лекторы к мнению слушателей отнеслись очень серьезно. Некоторые профессора даже, уже после окончания своих занятий, обращались ко мне и Январеву с просьбой разъяснить некоторые моменты, которые, как им казалось, могли быть неправильно интерпретированы.

А что касается оценки воздействия наших курсов на работу государственного аппарата в целом, то все зависит от того, станут ли аналогичные программы регулярными. Если станут, тогда можно будет проводить мониторинг их влияния, фиксировать, где наблюдается самый громкий резонанс, откуда идет наибольший feedback. Но информацию к размышлению мы коллегам дали — одного только раздаточного материала подготовили более 400 страниц. В любом случае, административный резонанс наш курс будет иметь хотя бы потому, что руководство государственных органов обыкновенно встречается на совещаниях, рабочих группах, комиссиях, то есть на стандартных официальных мероприятиях. И они практически никогда не встречаются на мероприятиях, где они являются участниками образовательного процесса. Надеюсь, что им будет что обсудить друг с другом по итогам курсов!

— Но найдется ли у нас достаточное количество чиновников, которые способны и готовы полученную информацию анализировать?

— Нужно понимать, что коррупция не гомогенна. Есть области, связанные с госзаказами — они действительно подвержены коррупции, много ее и на муниципальном уровне, но есть пласты государственной службы, свободные от взяточничества. Возьмем внутренний документооборот, когда бумага внутри одного департамента проходит с десяток кабинетов. Можете представить чиновника, который заходит в кабинет и дает там взятку, потом следующий чиновник «по эстафете» идет в соседний кабинет и делает то же самое, потом в третий, четвертый, пятый? Это абсурдный сценарий. У нас на курсе был один слушатель, который, когда мы эту тему обсуждали, пожаловался, что у него, похоже, зрения плохое. Он сказал: «Я постоянно слышу, что все чиновники — воры, но как ни взгляну за окно, не вижу ни своего "мерседеса", ни особняка». Так что коррупционная картина пятнистая, и задача в том, чтобы определить «черные» кластеры.

— А как вы относитесь к идее резкого сокращения числа чиновников? Нет чиновника — нет взятки.

— Существует концепция транзакционных издержек, согласно которой государство всегда увеличивает издержки, отнимая часть средств, которые могли бы пойти на реальное развитие, на оплату управленцев. Поэтому минимизация транзакционных издержек хорошо согласуется с либеральной теорией государства, которое должно минимизировать свое участие в экономике. Тогда, конечно, чиновников нужно сокращать по максимуму. Но боюсь, как бы в попытке уменьшить массу тела мы не начали с удаления мозга.

Многие чиновники выполняют функции, способствующие росту ВВП — например, как без чиновников, руководителей крупного ранга как «лоббистов» в хорошем смысле этого слова, обеспечить заключение крупных международных контрактов? Значит, главное оптимизировать управленческие функции, выявить те функции и обязанности, которые дают отрицательный результат, которые излишни, и именно от них избавляться. А механические увольнения или ограничения числа чиновников никакого эффекта не дадут, наоборот, опыт подсказывает, что в таких случаях первыми уходят наиболее профессиональные кадры, для которых нет проблемы найти другую работу. А держатся до последнего те, кто на рынке труда не нужен или кому до выхода на пенсию остается год-другой. Мы так хотим повысить эффективность государственного аппарата?

— А какие способы оценки этой эффективности разработаны сегодня специалистами?

— Есть общие параметры, в которые каждое министерство вносит свой вклад. Самый простой пример — уровень здоровья населения, на который прямо или косвенно влияет работа Минздрава, МВД, других структур. Существуют методики, позволяющие оценить вклад каждого из этих ведомств. На основании этого готовятся доклады о показателях эффективности, затем на их основе проводится оценка подразделений данного ведомства, потом — госслужащих, которые там работают. И вот когда выясняется, что эффективность их действий нулевая, тогда их можно сокращать.

Это было бы легче делать, если бы у нас существовала практика бюджетирования по результатам. Это также означает, что нужно менять должностные регламенты, учитывая в них показатели эффективности, критерии исполнения, вводить фонды оплаты труда и бонусы по результатам, бюджетирование по результатам для всего министерства. Конечно, такие изменения охватывают огромную систему, но только в этом случае можно выйти на иное понимание того, как должна организовываться и оцениваться государственная служба.

Олег Серегин, Новостная служба портала ГУ-ВШЭ