Экспертный доклад НИУ ВШЭ об Основных направлениях бюджетной политики РФ на 2013-2015 годы

Высшая школа экономики подготовила экспертный доклад, критически анализирующий представленные в Правительстве РФ Основные направления бюджетной политики на 2013-2015 годы. «Механическое» сокращение социальных расходов не приведет к росту их эффективности, предупреждают эксперты НИУ ВШЭ. Публикуем основные положения и выдержки из доклада.

Полная версия доклада

Проект Основных направлений бюджетной политики (ОНБП), подготовленный Министерством финансов России, ориентирован на обеспечение надежной макроэкономической стабильности и повышение эффективности бюджетных расходов, что, безусловно, поддерживается разработчиками предложений к Стратегии-2020. Однако, вполне оправданное внимание к рискам чрезмерного наращивания объема бюджетных расходов сочетается в проекте с явной недооценкой рисков, связанных с их неподготовленным волевым сокращением.

Эксперты, работавшие над Стратегией-2020, исходили из столь же консервативного сценария цен на нефть, как разработчики ОНБП, однако их основной сценарий предусматривает снижение доли бюджетных доходов в ВВП с 38,9% ВВП в 2011 году до 37,0%, а не 36,2%. Вариант Стратегии, предусматривающий сокращение бюджетных доходов на 2 процентных пункта, выбран экспертами в качестве максимально жесткого среди реалистичных. Выпадение нефтегазовых доходов частично компенсируется расширением доходной базы региональных бюджетов. Кроме того, в проекте Минфина не учитывается, что снижение цен на нефть компенсируется неизбежным ослаблением рубля, смягчающим последствия этого снижения для бюджета.

Экспертами Стратегии-2020 проработан также вопрос о бюджетном правиле, реалистичная формула которого предполагает сохранение до 2015 года небольшого дефицита, тогда как ОНБП на этот год предусматривает бездефицитность бюджета. Обеспечение бездефицитного бюджета в столь короткие сроки возможно лишь в рамках более оптимистичного макроэкономического сценария. Предусматриваемый Стратегией-2020 дефицит в размере 0,6% ВВП не несет угрозы макроэкономической стабильности и инвестиционному климату, но позволяет удерживать долю расходов бюджетной системы в ВВП на уровне 37-38%, что в сочетании с бюджетным маневром и повышением эффективности позволяет своевременно решать наиболее острые социальные проблемы.

Бюджетный маневр предполагает отказ от форсированного варианта обновления вооружений (речь, в частности, может идти о возвращении к первоначально согласованному в Правительстве РФ летом 2011 года размеру финансирования государственной программы вооружений – 13 триллионов рублей до 2020 года). При этом имеется в виду, в том числе, более тщательная и экономически рациональная подготовка оборонно-промышленного комплекса к решению этих задач. Это позволит обеспечить бюджетными расходами удовлетворение настоятельных требований граждан кардинально улучшить положение дел в образовании, здравоохранении, культуре, жилищно-коммунальном и дорожном хозяйстве. При нынешнем остром недовольстве населения ситуацией в этих областях ни одна политическая сила не могла бы идти на выборы, не взяв на себя соответствующие обязательства. Наиболее убедительно и достоверно это сделал Президент РФ Владимир Путин. Четкое и неукоснительное выполнение этих обязательств – вопрос не только престижа власти, но и общественно-политической стабильности, без которой никакие усилия по макроэкономической стабилизации не позволят создать благоприятный инвестиционный климат.  

В сферах, о которых идет речь, средства могут использоваться значительно более рационально. Однако для этого необходимы реформы, каждая из которых предполагает инвестиции в изменения. Прежде всего, это относится к переходу на эффективный контракт. Он рассматривался экспертами Стратегии-2020 не как формальное улучшение неких количественных соотношений, а как предпосылка и инструмент реального повышения отдачи бюджетных средств в наиболее значимых для населения сферах. Соответственно, эксперты не ограничивались цифровыми выкладками, а анализировали и прогнозировали поведенческие реакции потребителей услуг, работников и организаций,  что, по-видимому, не было сделано при подготовке ОНБП.

В прилагаемой полной версии доклада говорится о разнообразных рисках и потерях, которыми чревата подмена реформ механическими сокращениями. Приведем лишь отдельные примеры.

В ОНБП справедливо указывается на целесообразность сокращения объема стационарной медицинской помощи за счет улучшения работы амбулаторно-поликлинического звена. Однако не учитывается, что для этого необходимо улучшить техническое оснащение последнего, повысить квалификацию его кадров, усилить их стимулирование и скорректировать организационно-экономические механизмы отрасли. Только непосредственные затраты на реорганизацию оказания амбулаторно-поликлинической помощи составят примерно по 10 млрд. рублей в год. В результате удастся сократить потребность в стационарной помощи на 10%, или 64,2 млрд. рублей к 2015 году. Стационарная сеть, в свою очередь, не может быть механически сокращена, она подлежит реструктуризации, на которую придется затрачивать примерно по 40 млрд. рублей в год. Волевое же свертывание стационарной помощи в нынешней  ситуации обернулось бы массовыми протестами, которые пришлось бы гасить вложением средств в срочное восстановление исходного состояния вместо того, чтобы инвестировать их в продуманную, развернутую во времени реформу.

Требование существенно увеличить долю внебюджетных доходов федеральных учреждений здравоохранения при данной их мощности невозможно выполнить без ускоренного вытеснения бесплатных услуг платными, что и без того вызывает возмущение граждан. Среди целого ряда предпосылок более эффективного использования средств в здравоохранении, которые не учитываются в ОНБП, можно назвать также, например, мероприятия по формированию здорового образа жизни населения, которые при скромном финансировании (8-10 млрд. рублей в год) способны обеспечить высокую отдачу. В целом обоснованная потребность в дополнительном финансировании здравоохранения, по сравнению с расчетами ОНБП, составляет от 251,1 млрд. рублей в 2013 году до 404,4 млрд. рублей в 2015 году.

Применительно к сфере образования в ОНБП повышение эффективности также отождествляется с механическими сокращениями. Расходы бюджетной системы на образование к 2015 году устанавливаются на уровне 3,8% ВВП. Эта величина ниже не только по отношению к расчетам экспертов Стратегии-2020, но и по отношению к консервативному сценарию Минэкономразвития России (4,0% ВВП). В результате существенно (по оценке экспертов Стратегии-2020, на 350 млрд. рублей к 2015 году) недооцениваются средства, которые потребуются региональным и муниципальным бюджетам на финансирование дошкольного, общего и дополнительного образования детей с учетом увеличения контингентов и повышения оплаты труда. Лидером по объемам потребности в дополнительных средствах является система дошкольного образования (около 41,1% от потребности в дополнительных ассигнованиях) при крайне скромных целевых ориентирах в части повышениях зарплат – до уровня 80% от средней по экономике региона. Значительные дополнительные средства потребуются и на поддержание средних зарплат учителей на уровне средней по экономике региона. Обеспечение индексации учительских зарплат темпами роста средней заработной платы дает к 2015 году суммы около 130 млрд. рублей, то есть 37,9% от потребности в дополнительных ассигнованиях. Отсутствие таких средств фактически перечеркивает задачи модернизации образования в регионах.

ОНБП предусматривает сокращение федеральных расходов на образование на 7% в номинальном и на 19,8% в реальном выражении, что повлекло бы резкое ухудшение ситуации в высшем образовании вместо заявленного повышения его глобальной конкурентоспособности. Этот риск маскируется допущением о том, что треть средств, дополнительно необходимых системе, может быть получена за счет внутренних резервов. Резервы существуют, и экспертами Стратегии-2020 проработаны пути их скорейшей реализации, которая, однако, возможна лишь в тесной увязке с продуманной реструктуризацией и переходом на эффективный контракт. Значимой экономии можно реально достичь лишь начиная с 2015 года после проведения реорганизационных мероприятий, тем более что сокращение приема на бюджетные места начнется только в 2013 году. Запаздывающее сокращение приема на бюджетные места на протяжении последних 5-6 лет обусловило «вымывание» приема на платное обучение (на 37% с 2007 года), так что ожидать увеличения потока внебюджетных доходов в вузах в ближайшее время нет оснований. Неподготовленное и не замещенное иными источниками снижение бюджетных расходов не только не привело бы к желательным результатам, но исключило бы возможность начать реформы и, как и в здравоохранении, вероятно, обернулось бы протестами.

ОНБП (в прямом противоречии с Указами Президента РФ Владимира Путина)  рекомендуют ориентировать оплату труда в вузах не на среднюю по региону, а на среднюю по стране. С учетом концентрации вузов в Москве и Санкт-Петербурге это означало бы, что более 25% преподавателей вузов не получат повышения зарплат и окажутся в дискриминируемом положении. Надежда профинансировать значительную часть увеличения оплаты преподавателей за счет доходов от выполнения заказов на исследования несовместима с заложенными в ОНДП скудными проектировками расходов на НИР, поскольку именно бюджет финансирует около 70% вузовской науки. Россия в этом отношении схожа с другими развитыми странами, опыт которых свидетельствует о бесперспективности расчетов на замещение государства как источника средств для фундаментальной науки.

Особую озабоченность вызывает подход, в соответствии с которым предполагается за счет бюджета главным образом доводить до необходимого уровня зарплату в тех учреждениях, которым не удается достичь этого за счет внебюджетных доходов. Такой вариант не только дестимулирует инициативу и побуждает скрывать резервы, но и вызовет быстрое разрастание «серой зоны». Ее примером могут служить подставные фирмы, на которые руководство отдельных государственных вузов предпочитало в 1990-е годы брать заказы вместо того, чтобы должным образом оформлять их на вуз. Для массового возрождения этой практики в стране потребуется меньше года. В этом случае, как и в ряде упомянутых выше, вместо экономии бюджетных средств увеличится их неэффективное расходование.

Не умножая число примеров, следует указать, что преимущественно «цифровой» подход к формированию ключевых бюджетных проектировок без углубленного анализа социальных процессов и проработки конкретных вариантов реформ ведет к иллюзорной балансировке вариантов, которые впоследствии могут оказаться нежизненными, и к пренебрежению более реальными, хотя и не лежащими на поверхности возможностями повысить эффективность бюджетных расходов.  

В подготовке доклада принимали участие Н.В. Акиндинова (руководитель), Г.В. Андрущак, М.Я. Блинкин, Я.И. Кузьминов, Н.В. Лисин, И.М. Шейман, С.В. Шишкин, Л.И. Якобсон