Государственные услуги: внешний контроль и открытость

28 июня в Высшей школе экономики начала свою работу Международная конференция APPAM (Association for Public Policy Analysis and Management) «Повышение эффективности оказания государственных услуг», организованная факультетом государственного и муниципального управления ВШЭ и Школой публичной политики университета Мэриленда.

 Видеозаписи докладов:

О Таег Шим

Алексея Барабашева

Андрея Клименко

Дмитрия Гуртова

Льва Якобсона

Морин Пирог

Кеннет Апфель

Карен Бехлер

Дмитрия Гуртова

 

На открытии конференции ее участников приветствовали первый проректор ВШЭ Лев Якобсон, профессор Школы государственного управления университета штата Мэриленд (США) Дуглас Бешаров (Douglas Besharov), директор программ в социальной и государственной сферах Московской школы управления «Сколково» Алексей Германович, заместитель министра связи и массовых коммуникаций РФ Илья Массух и другие организаторы и учредители форума.

Тема первого пленарного заседания — «Управление переменами в институтах государственного сектора». В этой части конференции обсуждались в основном вопросы создания и развития систем контроля эффективности работы органов власти. В разных странах, естественно, имеется своя специфика государственного управления. Так, доклад О Таег Шима (O Taeg Shim), заместителя министра по анализу и оценке государственных программ Республики Корея, был посвящен стратегии развития и внедрения оценки эффективности деятельности государственных служащих. Когда в 90-е годы Корея стала одной из самых развитых экономик мира, а роль государства в экономике оставалась очень высокой, потребовался серьезный пересмотр проводимой политики.

В тот период и начался переход к политике управления по целям, а не по результатам. Для этого потребовалось более четкое формулирование миссии государственных органов, определение приоритетов и основных акторов. Особое внимание  было уделено прогнозированию и возможности корректировки государственных программ по ходу их реализации.

В 2007 году в Корее была введена система отчетности государственных органов, предусматривающая развитие межведомственных связей, новые способы обработки информации, а также обеспечение прозрачности сведений о деятельности властей. Но сложившуюся систему многие оценивают скептически, поскольку инициатива этих перемен исходила от государства, а не от общества. К тому же, по мнению экспертов, сама система контроля эффективности анализирует лишь количественные показатели, упуская из виду важные аспекты стратегического управления.

Другая проблема — «тихое» сопротивление нововведениям чиновников, которые осознанно занижают целевые показатели, чтобы избежать повышения требований к собственной работе. Кроме того, система задействует в основном механизмы внутреннего контроля и не позволяет избежать некоторых ошибок.

Проректор ВШЭ Андрей Клименко в своем докладе рассказал о развитии государственного управления в России и подвел основные итоги этого процесса. Хотя реформирование государственного управления началось в 2001 году, система исполнительной власти в России до сих пор далека от оптимальной, а по ряду показателей наша страна отстает от ближайших соседей, например, от Казахстана и Грузии.

Илья Массух

Усиление бюрократии, низкая эффективность ее работы подрывает госуправление, появляются риски снижения конкурентоспособности России. Падение веры в правительство и государственные институты негативно сказываются и на инвестиционном климате страны. Для улучшения ситуации, по мнению Андрея Клименко, необходимо, в первую очередь, обратить внимание на правовую систему. Давление на бизнес, чрезмерный контроль со стороны государства не соответствуют международным стандартам и приводят к снижению предпринимательской активности граждан, низкой конкуренции и высоким административным затратам.

Административная реформа 2002-2010 годов предусматривала введение стандартов государственной службы, внедрение так называемой системы «одного окна», предоставление услуг в электронном виде. Тем не менее граждане, оценивая нынешнюю ситуацию, сравнивают ее с тем, что было в советское время, когда стандарты качества услуг были низкими.

По мнению Андрея Клименко не до конца решенным остается и вопрос открытости и прозрачности деятельности госорганов. Несмотря на то, что в госструктурах появились общественные советы, и члены этих советов участвуют в заседаниях, не существует никаких гарантий их независимости от правительственных структур, а их влияние на принятие решений минимально. Еще одна проблема, отмеченная Андреем Клименко, заключается в том, что до сих пор не завершена разработка эффективных контрактов в государственной службе.

Дмитрий Гуртов, директор департамента «Ростелекома», посвятил свое выступление «электронному правительству», которое стало инструментом повышения эффективности работы государства. Отметив определенные достижения в этой сфере — готовые сегменты инфраструктуры, работающие центры коллективного доступа, единый портал www.gosuslugi.ru, систему межведомственного взаимодействия — Дмитрий Гуртов рассказал и о нерешенных проблемах. Одна из них — разный уровень информатизации муниципалитетов. Другая заключается в том, что из предложенных на едином портале 15-ти тысяч услуг различного уровня реально предоставляются только 90 услуг федерального уровня и 59 на уровне муниципалитетов.

Первый проректор ВШЭ Лев Якобсон начал свой доклад о взаимодействии российских государственных органов и НКО с напоминания о том, что в прошлом году исполнилось 10 лет так называемой программе Грефа, которая предусматривала много изменений, но реализована была примерно на сорок процентов, несмотря на мощную политическую поддержку. Наименее успешными оказались положения, касающиеся государственного сектора и государственных услуг.

О Таег Шим

По мнению Льва Якобсона, в России именно государственный аппарат, а не парламент или общественные организации, является основной ареной представительства различных интересов. В такой ситуации граждане страны продолжают считать, что власти не учитывают их интересы. Необходимо активное взаимодействие власти с гражданским обществом. Если в 1990-е годы государство «не замечало» появления новых структур гражданского общества, в 2000-е годы опасалось их активности, что привело к ужесточению законодательства, регулирующего деятельность НКО, то в последние годы наметилось осторожное движение навстречу: созданы общественные советы при государственных органах, общественные палаты федерального и регионального уровней. Однако, это — лишь первые, робкие шаги на пути к будущему сотрудничеству.

В своем докладе «Эволюция систем управления по результатам на федеральном уровне» профессор Школы государственного управления университета штата Мэриленд (США) Кеннет Апфель (Kenneth Apfel) рассказал о существенных изменениях в системе оценки эффективности деятельности госорганов, произошедших в его стране за последние 20 лет.

По словам Кеннета Апфеля, правительство США не является ведущим игроком публичной политики США, гораздо более серьезные полномочия сосредоточены в руках властей штатов. Важнейшие социальные и экологические проблемы решаются на уровне штата, а не федерального правительства. Тем не менее, вопрос контроля за деятельностью органов власти очень важен для американцев, и первые значительные реформы в этой области начались при президенте Клинтоне, когда был принят закон, устанавливающий параметры деятельности федеральных органов власти и поддерживающий инициативы снизу. Далее президент Буш ввел систему внешней оценки деятельности государственных органов, и появилась так называемая карточка результативности, на которой в зависимости от степени эффективности работы того или иного ведомства появляются обозначения красного, желтого или зеленого цвета.

Администрация президента Обамы пытается учесть недостатки действующей системы. Если раньше за оценкой «неэффективно» следовало порицание, то теперь она воспринимается как стимул для улучшения и развития. Были разработаны несколько сайтов, в том числе интерактивных, где граждане страны могут выставить свои оценки властным структурам. Таким образом, 20-летние усилия правительства и общественности США позволили создать систему более прозрачного публичного управления в стране, ориентированного на внешнюю оценку.

Карен Бейлер (Karen Baehler), ведущий исследователь Школы государственного управления Американского университета Вашингтона (США), сосредоточилась в своем выступлении на проблеме противодействия бюрократии системам контроля эффективности ее деятельности. Если внешняя оценка эффективности работы частной компании заставляет менеджмент менять политику компании и искать эффективные способы решения возникающих проблем, то госслужащие действуют совершенно иначе, понимая, что внешняя оценка может привести к сокращению бюджета или штата ведомства. Это, разумеется, создает напряженность в государственных структурах, которую, по мнению Карен Бейлер, необходимо предотвращать. Одним из решений в такой ситуации может стать разработка карты проблем, детально описывающая потенциальные недостатки работы и способы их преодоления. Постепенно такая система станет общедоступной, а сотрудники ведомств будут все более активно способствовать ее развитию.

Андрей Щербаков, Новостная служба портала ВШЭ

Фото Никиты Бензорука